Фальстарт длиной в два года

№26(778) 1 — 7 июля 2016 г. 30 Июня 2016 2 4.5

Перед нами как государством сегодня стоит серьезная проблема реформы демократической системы местного самоуправления, проведение эффективной региональной политики. Как показывает опыт других стран, именно этот путь ведет к уменьшению пропасти между властью и людьми, трансформации обывателя в гражданина, населения — в народ своей страны.

Еще в конце марта 2014 г. Кабмин заявлял, что решение этой проблемы является ключевым звеном проводимых реформ и оно будет выполнено в течение 3-х, максимум 4-х лет под руководством вице-премьер-министра — министра регионального развития, строительства и ЖКХ Владимира Гройсмана. Прошло более двух с половиной лет работы Кабмина, Верховной Рады по реализации этой по-настоящему судьбоносной для людей и страны реформы. Подведем промежуточные итоги.

Амбиции без амуниции

1 апреля 2014 г. Кабмин своим распоряжением утвердил «Концепцию реформирования местного самоуправления и территориальной организации власти в Украине», в которой были определены цели, намечены пути и способы решения этой проблемы. Тезисно напомню основные положения этой концепции.

Первое. Административно-территориальная система страны должна иметь три уровня (административно-территориальные единицы): базовый уровень — громада, второй уровень — район, третий — региональный.

Второе. Разделение полномочий между органами самоуправления по принципу субсидиарности и наделение, прежде всего громад, максимально широкими полномочиями.

Третье. Ликвидация государственных администраций и передача функций исполнительной власти исполнительным органам соответствующего уровня местного самоуправления.

Четвертое. Четкое и полное обеспечение полномочий органов местного самоуправления необходимыми финансовыми и материальными ресурсами.

Пятое. Создание госпредставительств с контрольно-наблюдательными и координационными функциями на 2-м и 3-м уровне административно-территориальной системы.

Основная цель реализации утверж-денной концепции — создание эффективной системы местного самоуправления по обеспечению качественных публичных услуг населению, согласование интересов государства и территориальных громад. Правовая и методологическая основа утверж-денной концепции — опыт (вернее, калька) с действий Польши при проведении территориально-административной реформы в 1990—1999 гг.

Концепция утверждена, цели и задачи поставлены, и «работа» по их реализации закипела. О децентрализации местного самоуправления заговорила вся страна. Все без исключения политические партии активно поддерживали это направление в реформировании страны.

Общий градус одобрения и надежд на успешное проведение этих реформ поддерживался четкими и безальтернативными высказываниями Владимира Гройсмана о необходимости их проведения:«Мы либо делаем эту реформу, либо страну ждет хаос», «В 2014 році ми повинні розробити зміни до законодавства і нормативно-правову базу, а також затвердити їх. З 2015 року має розпочати роботу нова децентралізована система. І я не бачу жодних об'єктивних причин, які б завадили це реалізувати».

Но и в 2016-м законодательная и нормативно-правовая база по реформированию системы местного самоуправления не претерпела каких-либо существенных изменений.

Процесс создания громад как административно-территориальных единиц базового уровня находился в эмбрионально-зачаточном состоянии. Прошедший год практически стал годом не старта, а фальстарта широко разрекламированной и всеми поддержанной реформы.

Комментируя провальную ситуацию, Владимир Гройсман в ноябре 2014 г. заявляет: «...они, законы (о реформировании местного самоуправления. — В. С.), не были проголосованы парламентом». И далее: «...Вы знаете, у меня сложилось четкое убеждение, что эти вопросы сегодня не в приоритете. Вообще».

Произошел традиционный для украинской бюрократической системы откат риторики. По традиции результаты работы управленцев в ней не важны, о них никто не спросит, нет ни механизма, ни процедур проверки результативности и достижения поставленных задач. Реальные цели — политические и карьерные, причем не системные, а персональные: рост популярности в стране, накачка собственного имиджа, трамплин для движения вверх по ступеням власти.

Такой опробованный подход к решению острейших проблем сработал и на этот раз: в ноябре 2014 г. Гройс-ман был избран Председателем Верховной Рады Украины. Формально политик получил плацдарм для реализации ключевой реформы, собственных убеждений и публичных заверений: «Я согласился работать только при условии проведения полномасштабной горизонтальной реформы, которая ляжет в основу любых других секторальных реформ».

Отправной точкой нового успешного старта реформирования системы местного самоуправления, бесспорно, должно было стать принятие парламентом закона о Госбюджете на 2015 год. Бесспорно потому, что он был сверстан на основании законов «О внесении изменений к Бю-джетному кодексу Украины (о реформировании межбюджетных отношений)» и «О внесении изменений в Налоговый кодекс Украины». Законы, действие которых, как уверяли руководство Кабмина и лично министр финансов, наконец-то развяжет «гордиев узел» нищенского существования органов местного самоуправления, разорвет цепь их полной зависимости от трансфертов и субвенций из госбюджета, от правительства.

Процедура внесения, рассмотрения, экспертизы и принятия закона «О Государственном бюджете на 2015 год» в Верховной Раде под председательством нового спикера прошла с нарушением всех возможных и невозможных законодательных и нормативных процедур. Но он был утвержден как закон, одной из стратегических задач которого ставилось решение вопроса финансовой независимости местных бюджетов.

Однако даже самый беглый блиц-анализ результатов действия этого документа свидетельствовал, что все было решено с точностью до наоборот. Из обещанных 60% государственного бюджета, которые должны были распределяться «от центра» в местные бюджеты, было направлено меньше 40%.

Речь не идет о какой-то личной большой вине ни вице-премьер-министра, ни спикера ВР. Просто сработала десятилетиями выпестованная система как относительно амбициозного начала любой реформы, так и утверждения государственного бюджета — «под елочку».

Полуправда — «движущая сила» реформ

Несмотря на все просчеты и провалы в проведении реформ, волна положительного пиара об успешности первого этапа реформы местного самоуправления, растянувшегося из планируемого года на двухлетний период, заполнила многие СМИ. Авторами рапортов об успехах стали ответственные лица — члены Кабмина, министры, отвечающие за успешное ее проведение.

Приведу несколько выдержек из публичных и официальных отчетов. «2015 год можно смело назвать годом реформ. Минрегион сделал настоящий прорыв в проведении реформы децентрализации... За 2015 год — плюс 29,6 млрд. грн. дополнительно получили местные бюджеты в результате децентрализации... В течение последующих двух лет необходимо принять 500 законов, касающихся децентрализации».

Министру региональной политики, строительства и ЖКХ вторит министр финансов: «В 2015 году проведен первый этап финансовой децентрализации, приняты изменения к Бюджетному и Налоговому кодексам Украины о передаче органам местного самоуправления дополнительных бюджетных полномочий и закрепление стабильных источников доходов для их реализации... Прирост доходов общего фонда по сравнению с 2014 годом стал 29,6 млрд. грн., или 42,1%, что свидетельствует о повышении расходной способности регионов».

Фактически же, как показывает проведенный независимый аудит на основании отчетов Минфина и статданных, в 2015 г. доходы местных бюджетов увеличились по сравнению с 2014 г. на 27,1%, а реальные, с учетом индекса-дефлятора ВВП (1,384), уменьшились на 8,2% (это с учетом межбюджетных трансфертов). Собственные реальные доходы (без учета трансфертов) по сравнению с 2014-м в 2015 г. уменьшились на 13,9%.

Более того, часть доходов местных бюджетов в свободном бюджете страны за этот период уменьшилась с 39,4 до 35,5%, а доля межбюджетных трансфертов из госбюджета увеличилась в 2015 г. до 59,1%. Если сравнить прирост финансовых ресурсов государственного бюджета с приростом финансовых ресурсов местных бюджетов, то у последних они в два раза меньше. И это при том, что местным советам были переданы полномочия на финансирование объектов просвещения, здравоохранения и ряд других финансовых программ.

Представленные данные убедительно показывают, что разрекламированные успехи проведенной бюджетной децентрализации — блеф; ничего общего с реальным положением дел на местах они не имеют. За исключением одиночных местных территориальных образований.

Фактически задекларированная цель — повышение уровня финансовой независимости местных бюджетов — не достигнута. Более того, уровень централизации в управлении и распределении финансов повысился. Местные бюджеты стали еще больше зависеть от трансфертов из государственного бюджета. В подавляющем большинстве они как были, так и остались кассами для выдачи зарплаты работникам — не больше и не меньше.

При таких плачевных результатах попыток решения ключевой проблемы реформы — обеспечения финансовой самостоятельности и самодостаточности местных советов, — а также при наличии государственного и профессионального подхода необходимо было бы провести тщательный анализ допущенных ошибок и просчетов, выработать пути и методы их устранения. Но этого не последовало. Более того, десятки, если не сотни опубликованных нашими учеными и практиками работ по решению этих проблемных вопросов — с конкретными предложениями и опробованными механизмами их реализации — остались невостребованными.

Вместо правды общество получило полуправду, коренным образом искажающую истинное положение дел. И вновь призывы и заклинания о правильности выбранного пути и ложных успехах. Так, заверения вице-премьер-министра — министра регионального развития, строительства и ЖКХ Геннадия Зубко постоянно звучат как буддийская мантра: «Реформы будут стремительными — времени на размышления нет».

Работа над ошибками не была проведена, и государственный бюджет на 2016 г. был принят по той же схеме, что и на 2015-й, — «подковерно», по чистой договоренности, с вопиющими нарушениями всей регулирующей этот процесс законодательной и регламентирующей базы. В итоге идеология и тенденции остались прежними: доля местных бюджетов в сводном бюджете с 35,5% в 2015 г. уменьшилась до 32,3% в 2016-м, а доля межбюджетных трансфертов из государственного бюджета в местные бюджеты увеличилась с 59,1 до 61,9%. Зависимость местных бюджетов от «центра» не уменьшилась, а резко увеличилась — по сравнению с 2013 г. на 5,9%, а это около 25—30 млрд. грн.

Можно ли поставить под сомнение выводы, сделанные из вышеприведенных данных: мол, это макроэкономический уровень структуры свободного государственного бюджета, а на уровне вновь созданных громад проведенная бюджетная децентрализация сработала на отлично?

На основании действия закона «О добровольном объединении громад» в стране за 2015 г. создано 159 новых объединенных громад из 1500 предусмотренных концепцией. Все они, по идее принятого закона о финансовой децентрализации, должны быть финансово независимы и финансово самодостаточны. В госбюджете на 2016 г. все они финансируются отдельной строкой. Но 78% из них оказались дотационными, в госбюджете им предусмотрены базовые дотации. Так о какой финансовой самостоятельности можно говорить, о каких ее успехах?

Последствия описанных процессов «успешно» проведенной финансовой децентрализации местных бюджетов ярко демонстрирует и возникшая проблема — уничтожение профессионально-технического образования в стране из-за отсутствия финансирования в местных бюджетах. В результате протестные акции врачей на Сумщине, учителей на Черниговщине с объявлением голодовки и перекрытием движения на общегосударственных автотрассах. Подобное наблюдалось и во многих других областях...

В тонком слое проблем

Возникают, естественно, вопросы: почему очередная важнейшая реформа, начатая так амбициозно и даже стремительно, при практически всеобщей поддержке в стране, более чем за два года ее реализации не дала ожидаемого или хоть какого-либо положительного результата? Почему многообещающий старт превратился в фальстарт длиной в два года?

К сожалению, можно говорить о сложившейся традиционной системе проведения в стране бесконечных реформ без результатов.

За 25 лет нашей независимости ни одна из острейших проблем становления государства не была решена в результате проведения реформ. Вспомним земельную, судебную, пенсионную, налоговую реформы, реформу ЖКХ, образования, медицины и др. Все они были начаты, но не доведены до конца, нанося непоправимый ущерб стране и обществу. Процесс их разработки и практической реализации имеет много общего с наблюдаемым при проведении реформ местного самоуправления.

Но какие тут нужно сделать выводы? Прежде всего надо коренным образом изменить подход к выработке стратегии проведения реформы, выбору путей достижения поставленных целей. Как правило без исключений, это должен быть наш собственный, отечественный продукт, с учетом исторического, политического наследия, экономического и демографического состояния на начало реформ. Именно поэтому уровень местного муниципального управления в каждой стране Европы кардинально отличается как институциональной структурой, размерами, объемом полномочий, так и количеством уровней управления.

Стоит подчеркнуть, что в основу стратегии проведения реформы местного самоуправления в нашей стране положен опыт успешно проведенной реформы в Польше. Но на практике и в конкретных действиях это не использование опыта, а калька с польских реформ.

Более того, копия, из-за недопонимания и поверхностной оценки проблем, без учета существенных различий между Польшей конца 90-х годов и Украиной 2014-го, получилась с большим количеством принципиальных ошибок.

Мы приняли, как в Польше, трехуровневую систему местного самоуправления — и пытаемся закрепить ее в новой Конституции. Почему? Ведь в европейских странах есть одноуровневые, двух- и трехуровневые системы организации местного самоуправления. Более того, сегодня поляки утверждают, что трехуровневая система неэффективна. Что второе звено — уезд (район) надо ликвидировать, он является тормозом эффективной работы системы и будет ликвидироваться на завершающем этапе реформы. А мы это звено, без каких-либо обоснований, по старой кальке с польских реформ, пытаемся утвердить конституционно!

Приступая к практической реализации тех или иных реформ у нас в стране, мы профессионально не определили четкие принципы их проведения, порядок и систему реализации. Как правило, этот процесс проходит декларативно и стихийно.

Так, отношения между органами местного самоуправления и государственной властью должны быть определены четкими принципами, большинство из них прописаны в Европейской хартии местного самоуправления. Это прежде всего принцип формирования основных полномочий местного самоуправления и принцип делегирования полномочий.

Для установления властных полномочий органов местного самоуправления в первую очередь надо определить реальные возможности их финансирования собственными средствами. Для этого следует провести их инвентаризацию, чтобы оценить реальную финансовую, инфраструктурную и организационную возможности их реализации. Такой подход эффективен и при реализации принципа делегирования полномочий.

Только после этого надлежит законодательно закрепить принципы их объединения, причем основным критерием выступает возможность эффективно выполнять свои полномочия.

Прошли ли мы эти этапы? Безусловно, нет. Потому что все усилия были направлены не на результат, а на имиджевый рост политиков, в процессе чего мы путали утвержденную концепцию с научно разработанной стратегией проведения реформы.

Именно провозглашенная безальтернативность, неумение определить масштабность реформ и негосударственный подход привели к фальстарту реформы финансовой децентрализации.

Не разделив категории «финансовая автономия» и «финансовая состоятельность» субъектов местного самоуправления, четко не определив источники их финансового наполнения, внесли изменения в Налоговый и Бюджетный кодексы и отрапортовали об успешном проведении финансовой децентрализации. Но ни одна государственная структура не может доказательно ответить на вопрос: реализованы ли эти принципы хоть для одной вновь созданной громады или района, не говоря о регионе? А ведь эти принципы являются ключевыми, они положены в основу Европейской хартии местного самоуправления.

Подобная ситуация и с другими основополагающими принципами — субсидиарности, законности, мониторинга, финансовой достаточности и пр., без реализации которых успешно провести реформу невозможно. Как невозможно провести никакой реформы и без ее экономико-правового обеспечения.

По заявлению Геннадия Зубко, реформу децентрализации местного самоуправления можно закончить через два года, но для этого необходимо принять и запустить в действие более 500 законов и внести изменения в Конституцию. Планы впечатляют, но если сопоставить уже сделанное в этом направлении за период свыше двух лет (а принято не более 10 законов, напрямую или косвенно касающихся этой проблемы), то можно их охарактеризовать как фантастические.

Однако главное не в этом: не приняты законы, определяющие фундамент реформы. Это прежде всего новая редакция закона «О местном самоуправлении», законы «Об административно-территориальном устройстве», «О службе в органах местного управления», «О планировании территории» и многие другие.

Более того, требуется разработать и принять около полусотни законов, регулирующих взаимоотношения между хозяйствующими субъектами и органами местного самоуправления. Это и изменение законодательства о просвещении, охране здоровья, внесение изменений в Земельный и Водный кодексы и т. д.

И если к данному перечню добавить десятки необходимых законов, определяющих систему выборов, формирование системы управления в органах местного управления, то заявление спикера ВР Андрея Парубия: «по большому счету мы приостановили реформу децентрализации, которая для Украины необходима не меньше, чем реформа судоустройства... Ситуация, которая не зависит от Украины, тормозит реформирование самой Украины», — можно принять как диагноз.

Является ли это чем-то новым в наших реалиях? Абсолютно нет. Подобная тупиковая ситуация была и с многочисленными начинаниями, брошенными на незавершенном этапе из-за отсутствия системы нормативно-правового регулирования.

Один из феноменов при проведении реформ у нас в стране — отказ от уже наработанного в процессе их осуществления опыта (пусть и отрицательного). При каждом новом президенте и даже новом правительстве работу над незавершенными реформами начинают с нуля, перечеркивая все наработанное и пройденное ранее.

Так, первую попытку реформировать местное самоуправление и административно-территориальное устройство страны предприняли в далеком 1998 г. Затем повторили ее при президентах Ющенко, Януковиче, но через 2—3 года реформу бросили незаконченной. При этом все начинали с чистого листа, помпезно и амбициозно, непрофессионально копируя чужой опыт.

А многочисленные наработки академических институтов, занимающихся этими проблемами, как лежали, так и лежат невостребованными на полках. Сегодня, к сожалению, мы повторяем этот же путь — по замкнутому кругу неиспользованных возможностей.

Цель ничто, процесс — все

Охватившие все институты власти, все стороны социально-экономической жизни страны процессы децентрализации, по моему глубокому убеждению, должны иметь какую-то конкретную цель, конкретные индикаторы ее достижения и, безусловно, определенный временной лаг.

Во всех развитых странах, где проходят подобные процессы, они не всеобъемлющие, а, как правило, носят секторальный характер с четко обозначенными параметрами, оценивающими повышение результативности и эффективности итогов децентрализации.

Так, в той же Польше процесс децентрализации органов местного самоуправления имел четко поставленную главную цель: «создание экономически сильных регионов, которые могли бы конкурировать с регионами других государств после вступления Польши в Евросоюз; создание представительского бюро в Брюсселе». На решение этих задач были направлены все действия и усилия правительства страны, начиная от создания финансовой и материальной самодостаточности гмин.

А у нас в стране цель подобной реформы сформулирована так: «определение направлений, механизмов и сроков формирования местного самоуправления и территориальных организаций власти для создания и поддержки полноценной жизненной среды для граждан, предоставления высококачественных публичных услуг, становления институтов прямого народовластия, удовлетворения интересов граждан во всех сферах жизнедеятельности на определенной территории, согласования интересов страны и территориальных громад».

Это не постановка общегосударственной цели, это описание бесконечного процесса, за результаты которого никто не несет никакой ответственности. Именно поэтому идет бурный процесс создания новых громад с декларируемой «финансовой автономией и финансовой состоятельностью», в которых нет ни единого субъекта с активной хозяйственной деятельностью. Без учета прогрессирующих процессов ухудшения социально-экономического положения, разрушения инженерной и социальной инфраструктуры в сельских населенных пунктах, при игнорировании того факта, что около 60% из числа занятого сельского населения работают за пределами своего населенного пункта, а землю обрабатывают в основном вахтовым методом рабочие сельхозхолдингов, проживающие в городах.

По этому же принципу запущен и процесс бюджетной децентрализации. Его основа — не создание условий для увеличения налоговых поступлений от вновь созданных активных субъектов хозяйственной деятельности, а как можно большее изъятие поступлений от еще действующих и якобы прозрачное и беспристрастное распределение между органами самоуправления. Но фактически делить нечего. Если в Украине в 2011 г. бюджетное обеспечение на одного жителя территориальных общин составляло (в пересчете) 327 евро, то в среднем по странам ЕС данный показатель равнялся 4152 евро. И это до катастрофического падения гривни.

Но децентрализация — не бесконечный процесс, не самоцель, а механизм повышения результативности и эффективности социально-экономических процессов, протекающих в стране, действенный инструмент создания и проведения эффективной региональной политики. Опыт Польши может служить ярким примером.

В августе 2014 г. Кабинет Министров Украины утвердил «Государственную стратегию регионального развития на период до 2020 года», — которая заменила подобную стратегию на период до 2015 г., утвержденную Кабмином в июле 2006 г. — не подведя итоги и не сделав никаких выводов по итогам реализации предыдущей.

К огромному сожалению, вновь рожденная стратегия не только не стала концептуально новым, прогрессивным документом, ориентированным на достижение конкретных целей, или хотя бы логическим продолжением «стратегии до 2015 г.». Она даже не связана с целями и задачами уже принятой и «стремительно реализуемой» «Концепции реформирования местного самоуправления и территориальной организации власти в Украине».

Новая стратегия содержит набор нереальных планов и перспектив — без указания конкретных источников финансирования; описана система мониторинга неизвестно для каких целей, имеется набор взятых наобум индикаторов.

По существу это не стратегия, а описание процесса по достижению нечетких и нереальных целей. Однако, на мой взгляд, самое главное упущение — буквально ничего, ни единого слова не сказано о системе межрегиональных связей. Но если межрегиональные связи развиваются медленнее, чем сами регионы, то государство разваливается! Или у нас в стране нет такой проблемы?

Положение могло быть исправлено с принятием закона «Об основах государственной региональной политики» в феврале 2015 г. Но Верховная Рада наделила всеми полномочиями в этом важнейшем вопросе Кабинет Министров, при отсутствии абсолютной персональной ответственности кого-либо. Роль парламента в этом процессе свелась только к утверждению закона, автором которого был Кабмин. Принятый закон свел всю региональную политику в стране к ранее принятой Кабинетом Министров Государственной стратегии регионального развития на 7 лет. Повторюсь: не стратегии, а нескончаемого процесса без какой-либо реально поставленной и достижимой цели.

Бесконечные и безрезультатные реформы, идущие в нашей стране вот уже 25 лет, ослабляют ее как государство. Делают ее уязвимой и незащищенной от внешних и внутренних вызовов. Нам давно пора ставить перед собой конкретные цели и научиться жестко контролировать работу исполнителей — государственных менеджеров.

Уважаемые читатели, PDF-версию статьи можно скачать здесь...

«Знаменательная» дата

Зачем брать на содержание целую страну, если ситуация позволяет (и это на несколько...

Законопроект для книги Гиннесса

Предложение запретить продажу презервативов, которые являются не только средством...

Знайдено склад, куди "мирні активісти" притягли...

Під час поліцейської операції жоден мародер не постраждав

Гримасы новых лиц

Слияние политики и бизнеса, доминирование финансово-олигархических кланов, коррупция,...

Оппоблок против Святого майдана

Революция или переворот? Отражение в «черном зеркале»

Дурипш, Никита и Фидель

Правление колхоза заказало художнику большую картину. На переднем плане, естественно,...

Терминал для молитвы

В Украине появился новый сервис — заказ молитвы через электронную платежную...

Редкий покемон доплывет до середины Днепра

«Патриотизм» олигархов времен Майдана и активной фазы войны на Донбассе —...

Украину рубят, щепки летят!

Такова политика Запада, поглощающего львиную долю мировых природных ресурсов: беречь...

Новые герои против новых богов

«Постправда» заслоняет собой реальную действительность и не позволяет ни...

Какие плебеи, такие и патриции

У кого нет персонального храма, у того есть фотоальбом или профиль в соцсетях с...

Комментарии 2
Войдите, чтобы оставить комментарий
Igor Nazarenko
06 Июля 2016, Igor Nazarenko

На счет власти толпы, я бы не говорил, власть она в основном у тех же, за небольшими исключениями, гражданское противостояние тоже имеет место, но секторальные убытки надо подсчитывать не все же в эмоциях пребывать. Осознание беды - первый шаг к ее преодолению.

- 2 +
Игорь Дрёмин
03 Июля 2016, Игорь Дрёмин

Грустно читать такую статью...Вроде бы уный мужик... Война, беззакония, власть толпы, маразм властей - а он, как калькулятор, секторальные убытки подсчитывает...

- -3 +
Блоги

Авторские колонки

Ошибка