Старост нам не хватало

№4(757) 29 января — 4 февраля 2016 г. 28 Января 2016 3 4.5

На днях в нескольких областях страны состоялись выборы сельского старосты.

Станут ли они более эффективными управленцами, в итоге — выиграет ли от этого село?

И что, коровы будут лучше доиться?

Свет в клубах появится? Газ станет дешевле? Дороги заасфальтируют?

В конце концов — станет ли там людям лучше жить?

Пока вопросов больше, чем ответов.

Улицы с депутатами

Причем ответить не всякий специалист сможет, не говоря уж о простых смертных, кто либо уже выбрал себе старосту, либо ему еще предстоит эта процедура.

Поэтому в ситуации, когда мало кто что понимает в этой теме, лучше всего обратиться к экспертам по децентрализации.

Первым моим собеседником стал Александр Солонтай, эксперт Института политического просвещения, один из лидеров общественного объединения «Сила людей».

Александр Солонтай: староста — не «вместо председателя», фото Вячеслав БЕРЛОГ

— Давайте начнем с главного: чем отличается староста от «голови сільради», вместо которого теперь именно староста станет главным в селе?

— Во-первых, не «вместо председателя»: староста может быть и там, где вообще не было «голови сільради». Во-вторых, право старосты возникает только в том населенном пункте, который участвует в объединении общины.

Раньше Украина имела такую структуру местного самоуправления: есть село, в котором есть сельсовет и сельский голова. К этому сельсовету могли примкнуть 2—3—4 — сколько угодно маленьких населенных пунктов. То есть таким образом существовала одна «сільрада» с управлением группой сел. Как правило, в среднем по стране было где-то три села на один сельсовет.

Фактически в этих меньших населенных пунктах представляли власть только сельские депутаты. В результате получалась структура, когда у села не было своего лидера, но улицы имели своих депутатов. Сейчас при объединенной общине структура получится другая.

— В одной общине станет еще больше сел?

— Да. Кроме того, у сельского совета появится реальная возможность с деньгами работать, потому что раньше им не хватало даже на зарплату голове и исполкому. Помимо этого, реформируется структура управления селом: теперь каждый населенный пункт, который входит в общину, имеет право на старосту. То есть у всех появится возможность иметь своего представителя в совете высшего уровня.

— Давайте о деньгах поподробнее. Вот вы говорите, что раньше не хватало на зарплату «сільраді»...

— ...из-за мизерного количества налогов, которые собираются на территории сельского совета. То есть речи о том, чтобы выполнить какие-то коммунальные работы, даже не было.

— Сельский староста — оплачиваемая должность? Или он на общественных началах?

— На зарплате.

— А она откуда будет браться?

— Из бюджета общины.

— И чем отличается это от ситуации с нехваткой зарплаты для головы сельсовета? Он по крайней мере был один, а старост теперь может быть сколько угодно. И все хотят получать зарплату.

— Во-первых, прежде в сельсовете наличие сельского головы и исполкома было обязательным. А теперь «голова сільради» — дело добровольное. Если община считает, что этот населенный пункт довольно большой, там живет много людей, но он далеко от центра объединенной общины, то там делается офис старосты. Причем без депутатов! Если же село рядышком с более крупным населенным пунктом, в нем мало людей — делать там офис старосты нет необходимости.

Во-вторых, разница нынешней ситуации с прежней состоит в прибыли. Раньше сельсовет не имел права на то, чтоб собирать большое количество финансов — согласно Бюджетному и Налоговому кодексам. А теперь бюджет общины формируется за счет тех денег, которые ранее получал районный совет. Фактически районные советы ныне утрачивают значение, поскольку именно на уровне общины будут считать финансовые поступления. Именно она сама определяет, сколько ей нужно чиновников, куда деньги тратить.

Таким образом местные деньги переходят из распоряжения государством — в распоряжение общины, а старосты становятся дополнительным подразделением по управлению, в том числе и этим процессом.

— Насколько законодательно подкреплено все то, о чем мы говорим? Увы, в нашей стране иногда протрубили реформу, все переиначили, а закона нет — и получается абсурд. Вспомните историю с той же полицией. Название поменяли, форму сшили, полицейские кого-то задерживают, а задержанные на них в суд подают и выигрывают. Потому что — по закону — непонятно, кто их задержал. И прав на это не имел. Во всяком случае так было еще недавно. А как там со старостами? Насколько они законны?

— Действительно, реформа и тут пошла быстрее, чем результаты работы Верховной Рады. На практике уже возникали десятки ситуаций, когда объединенная община не имеет ответа на вопрос — насколько это законно? И тогда парламент вносит соответствующие правки. Изначально была проблема при регистрации общин как субъектов правовых отношений. Сейчас уже это исправили. Но теперь остро встал вопрос: что именно власть передает из районов на общину? И что делать с райсоветом и райгосадминистрацией, чтоб не дублировать власть на одном месте?

«Несмотря на добровольность...»

О том, что ждет населенные пункты, где появятся старосты, на сельских сходах говорили давно — еще весной прошлого года, как только вступил в силу закон «О добровольном объединении территориальных общин».

К примеру, в Николаевской обл. в начале марта 2015-го на встрече с заместителем председателя ОГА многие представители сельских громад изменения восприняли достаточно критично.

«В частности, бугский сельский голова Вознесенского района Наталья Баланюк предположила, — цитирую1, — что несмотря на так называемую добровольность, последствия для общин, которые не захотят объединяться, будут плачевными. Селяне опасаются, что их могут лишить государственных дотаций, субвенций на развитие медицинской сферы и образования. Людям для регистрации актов гражданского состояния придется преодолевать немалые расстояния до территориального центра».

Кроме того, предполагали участники этого совещания, в результате реформы грядут значительные сокращения среди работников сельских и поселковых советов, что приведет к увеличению количества безработных в области.

«10 тыс. 279 сельсоветов, существующих ныне в Украине, сократят до 1,5 тыс., — предполагал бармашовский сельский голова Жовтневого района Сергей Рассоха. — В результате останутся без работы порядка 150 тыс. человек. Куда они пойдут? Их государство куда-то определит, или они пополнят ряды безработных?». А его коллега — тузловский сельский голова Березанского района Николай Бизиков назвал принятый закон «шагом не к децентрализации, а к централизации власти и ограничению прав органов местного самоуправления».

Действительно, закон сырой: выписан таким образом, что трактовать некоторые положения можно и так, и эдак. В связи с этим, например, херсонские журналисты обратились в региональный Офис реформ, чтобы прояснить: что ждет нынешний персонал сельсовета — председателя, секретаря, бухгалтера, землеустроителя? «Ничего плохого этих людей не ждет, — ответил им руководитель Херсонского офиса реформ Юрий Горбенко2. — Мы рекомендуем всем председателям объединенных территориальных общин сохранять исполнительные органы на территории существующих сельских и поселковых советов.

Иными словами, как работали в сельском совете 4 человека, так они и будут там работать. Был сельский голова — теперь будет сельский староста. Был секретарь сельсовета — будет секретарь-делопроизводитель, ответственное должностное лицо, отвечающее за архивное дело. Был землеустроитель — он и останется, но подчиняться будет уже объединенной территориальной общине...

С учетом того, что объединенной территориальной общине перейдет на баланс вся бюджетная сфера, необходимо будет, чтобы бухгалтеры обслуживали школы, ФАПы и дома культуры. То есть бухгалтер, который прежде обслуживал только один сельский совет, теперь будет обслуживать все бюджетные учреждения, находящиеся в селе.

Никакого сокращения кадров сельсоветов не предусматривается! Это важно и принципиально. Прежний сельсовет останется центром жизни села, но уже с другими полномочиями и без своих депутатов... Староста будет выполнять функции сельского головы».

Делаем вывод: из ответов начальника регионального Офиса реформ следует, что староста — это фактически то же самое, что и председатель сельсовета. Хотя эксперт Института политического просвещения меня уверял в обратном. И кто прав?

Казалось бы, при чем тут «Батькивщина»?

Чтобы прояснить и без того запутанную ситуацию, отправилась в Ассоциацию городов Украины: уж там наверняка должны понимать всю «картину»: кто такой староста и зачем он нужен?

Из довольно продолжительной беседы с Владимиром Пархоменко, замдиректора Центра анализа и разработки законодательства АГУ, на суд читателя представляю его монолог именно по поводу старост. И поскольку общались с Владимиром Григорьевичем исключительно на государственном языке, то и текст даю без перевода.

Владимир Пархоменко помнит всю эпопею с концепциями реформы, фото Вячеслав БЕРЛОГ

«Вибори старост — це вибори посадових осіб місцевого самоврядування. Вони обираються у так званих спроможних громадах, які утворюються в процесі добровільного об'єднання, які у свою чергу створюються для того, щоб можна було здійснити політику децентралізації — до того рівня, до якого її можна здійснити. Тому що передати повноваження можна лише на той рівень, який її спроможний виконувати.

Сьогодні у нас безліч сільських рад, які мають по 50 жителів, по 100, по 500. Й за своїми природними і кадровими ресурсами нічого такого не виробляють, щоб забезпечити виконання повноважень, якими законодавство наділяє місцеве самоврядування.

Тому досі йшлося не про децентралізацію на цей рівень, а про те, що через неспроможність виконувати обов'язки сільські ради передавали ці повноваження в район — щоб районна влада замість них виконувала. В багатьох селах залишалися лише голова сільради, секретар і бухгалтер, бюджет ішов на їхнє утримання.

Тобто невідомо, для чого вони там. Я би сказав, що вони часто були просто «комірками» виборчих штабів якихось партій, які з ними домовлялися, щоб ту політсилу до якихось виборів пропагували.

Оскільки мова йде про створення спроможних громад, то одночасно й про їхнє укрупнення. Для того, щоб на цей рівень громади можна було передати основну частину адміністративних послуг — перш за все. Щоб там були розташовані — базова освіта, первинна охорона здоров'я й таке інше.

Чиновники, які надають адміністративні послуги, повинні бути завантажені відповідною кількістю споживачів. Інакше немає сенсу утримувати чиновника, тому що він там даром сидить, якщо до нього раз у тиждень хтось приходить.

Концепція реформи була прийнята у квітні 2014 року: йшлося про укрупнення громад до такого рівня, щоб час доїзду від дальнього села до центру становив не більше 20 хвилин, хоча такі погані дороги, то — не більше 30 хвилин...

Щоб забезпечити зв'язок тих сіл і органів місцевого самоврядування, які в центрі громади, й передбачена посада старости. Він буде наглядати за ситуацією на місцях, повідомляти про проблеми та шляхи їх вирішення, передавати якісь документи на підпис чи заяви, довідки отримувати за дорученням своїх мешканців. Слідкуватиме за екологією, за тим, як місцевий бюджет, виділений на цю територію, реально використовується. Тобто староста — для цього.

У нашій історії були старости. Скажімо, коли було земське самоврядування, в Україні існувала земська управа повітова, була волосна управа... І навколо в селах були старости, які здійснювали такі самі або, скажімо, близькі до таких функції.

Спочатку ідеологами теперішньої реформи було передбачено, щоб ці старости не обиралися, а призначалися відповідними радами — як чиновники. Але коли дійшло до прийняття закону «Про добровільне об'єднання територіальних громад», то лобі чинних сільських голів — зокрема, фракція «Батьківщина» — заблокувало цю норму: депутати провалили голосування.

Закон був відправлений на повторне друге читання, щоб знайти компроміс: що старости будуть обиратися на виборах, щоб їх не могли достроково звільняти, якщо вони не будуть комусь подобатися або не виконуватимуть своїх обов'язків. Тобто коли старосту виберуть, важко буде змінити на іншого.

Тепер у нас уже є 159 перших об'єднаних громад, які обрали органи місцевого самоврядування. В тих селах, де вибори не відбулися й старости не були обрані, їхні функції, як було домовлено, до обрання виконуватимуть колишні сільські голови.

Фактично це вибори — звичайні мажоритарні в одномандатних округах.

...Чим корисніший староста від голови сільради? Я би не сказав, що староста корисніший, тому що на це треба дивитися в комплексі: на зміну всієї системи самоврядування. Корисніше те, що місцеві жителі сіл будуть їздити за основними послугами не в районний центр, а в ближчий до себе адміністративний.

В принципі розвиток самоврядування відбувається, можливо, з запізненням, але за передбаченими напрямками. Можливо, одне з основних питань, яке відстає, — передання об'єднаним територіальним громадам юрисдикції на землі поза межами населених пунктів.

Сьогодні й у малих громадах, і в великих місцеві ради мають юрисдикцію лише на землі в межах забудови, а поза межами — районні державні адміністрації.

У концепції реформи місцевого самоврядування передбачено, що громадам будуть передані в юрисдикцію землі й поза межами. Й питання начебто вирішується. Нещодавно голова ВР на зборах нашої асоціації запевняв у цьому.

...Чи можуть зараз об'єднуватися нові громади? Не те що можуть... Тут інше питання. На цьому етапі з різних причин, скажімо, особливостей політичної волі, було обрано добровільний механізм об'єднання.

Однак досвід країн, де вдалося реформу завершити, свідчить, що на якомусь етапі частина об'єднується, а інші — не хочуть цим займатися. Так було, скажімо, в Данії, в Латвії. В Польщі, коли відбувалася там реформа місцевого самоврядування, — проводилися на готовій територіальній основі. Вона була створена ще в 70-х роках комуністичною владою: вже тоді укрупнили громади, яким залишилося тільки передати повноваження, що поляки й зробили в 90-х роках.

А в інших країнах доходить до певного етапу, коли видно, що процес гальмується, — й тоді об'єднання проводять адміністративним шляхом.

Якщо пригадати, протягом нашої історії за всіх режимів завжди так відбувалося: «з 1 січня» чи «з 1 вересня» — всі в такій громаді! Але все одно потрібно внести зміни до Конституції.

Реформа сьогодні вже перезріла. Перша спроба її провести була за часів Романа Безсмертного — намагались щось формувати... Потім у 2009 р. Мінрегіон розробив дуже подібну концепцію, уряд Тимошенко її затвердив, був підготовлений пакет законопроектів. Але змінився уряд, і Азарову це зовсім не треба було. Він спочатку взагалі на це не звертав уваги, а в 2012 р. припинилась чинність тієї концепції.

Тоді знову вирішили, що все-таки треба йти цим шляхом. Була створена робоча група, яку від АП Марина Ставнійчук курирувала. Група розробила подібну концепцію. А оскільки працювали практично ті ж самі люди, бо інших спеціалістів й іншого підходу просто не існує в Україні, то немає конкуруючої концепції.

Вирішили, що її має підписати на той час Янукович, тож в АП її сильно вихолостили... Потім у жовтні 2013-го уряд Азарова її схвалив, передав на підпис президентові, але вона у нього пролежала, поки він не втік.

Нові прийшли. Знову зібралися ті самі фахівці з концепції, повернули те, що звідти вихолостили. Хоча якби закон «Про добровільне об'єднання територіальних громад» не був провалений у другому читанні в серпні 2014 р., то до чергових місцевих виборів, до 25 жовтня 2015 р., ми б отримали значно більше об'єднаних громад».

Хуторянство как фактор

Что изменит в стране процесс выбора старост? С таким вопросом обратилась к еще одному эксперту — Сергею Быкову, лидеру общественной организации «Объединение регионального развития», главе Института публичной политики и консалтинга.

Сергей Быков: в стране достаточно извращенное понятие децентрализации, фото Вячеслав БЕРЛОГ

— Вопрос выборов старост лежит в плоскости децентрализации в Украине. Децентрализация началась, но еще не принято достаточно законов, которые бы регулировали деятельность старост. То, что их избирают, — безусловно, плюс. Но для их функционирования нет достаточной нормативной базы.

— Пока — по закону — председателей сельсоветов же никто не отменял?

— Да, не отменял. И староста сегодня реально становится «подконтрольным»: это человек, на которого будут падать все шишки от всех жителей. Потому что реальных полномочий у него слишком мало. На самом деле такие полномочия пока у глав сельсоветов или территориальных общин. То есть на «институт старосты» пока будут списывать все огрехи сельской власти.

— Некоторые политологи считают, что для большинства местных громад, которые стали объединяться, чтобы потом избирать себе старост, главная мотивация — новые полномочия. Например, при разделе земли. У вас иное мнение?

— Все реальные полномочия, в том числе дележ земли, так или иначе будут зависеть не от старост, а от глав объединенных территориальных общин, глав сельсоветов. Поскольку сельский совет принимает на своей сессии решение о выделении или невыделении земли. А староста будет реально отвечать за то, что фельдшер вовремя не приехал, что участковый неправильно составил протокол и соответственно не были проведены следственные действия.

— Поскольку механизма регулирования действий старост пока нет, то это, допускаю, приведет к тому, что любое решение может быть судом отменено...

— ...и обжаловано.

— Для чего тогда все? Может, сначала надо было законы принять, а тогда уже во всеоружии встречать появление старост?

— К сожалению, в Украине достаточно извращенное понятие децентрализации. Мы декларируем, что полномочия передаем на места, хотя по факту происходит не децентрализация, а укрупнение населенных пунктов и территориальных общин. Это не имеет ничего общего с децентрализацией!

Плюс, если говорим, что берем за основу польскую модель, то слишком много отличий между нею и украинской моделями. К примеру, в Польше было очень развито хуторянство, а Украине оно несвойственно — разве что отдельным регионам Восточной Украины, но уж никак не стране в целом!

А хуторянство как раз и заключается в том, что есть одна ферма или одно домохозяйство между двумя селами — и оно уже называет себя хутором. Хутор не хочет присоединяться ни к одному селу, ни к другому.

Вследствие такой особенности в Польше было введено понятие объединенных территориальных общин.

— Если населенный пункт невелик, разве это повод его объединять с соседями?..

— Более того, ряд сел не имеют своих сельских советов. Они прикреплены к сельсовету соседнего населенного пункта с большим количеством населения. Но они теперь будут просто переименовываться в «объединенные территориальные общины», таким образом рождая новый избираемый орган — институт сельского старосты.

Поскольку раньше такого института у нас не было, он будет получать определенные деньги из бюджета, так как староста — должность госслужащего в исполнительном комитете.

— Объясните простыми словами: чем староста отличается от председателя сельсовета?

— По факту и не отличается. Просто происходит укрупнение. И на низовом уровне создается дополнительный орган, на который можно повесить все грехи. Сельские старосты — это, грубо говоря, председатель села... Ни у кого не будет желания снимать сельского старосту — он будет очень выгоден и депутатам, и главе объединенной территориальной общины, хотя реально все будет решать глава общины, поскольку решения будут приниматься единым советом.

Впрочем, мнения экспертов могут быть и субъективны.

Потому «2000» приглашают к разговору о новшестве для страны — появлении сельских старост — всех, кто заинтересован, чтобы реформы наконец-то стали реальными и в селах это бы почувствовали.

Уважаемые читатели, PDF-версию статьи можно скачать здесь...

Выпускники вузов не хотят работать по специальности

Они учились ради «корочки», а нужные навыки приобретали в процессе работы или...

Прощай, забой! Гуд-бай, мореходка!

Проблема не в профессии, а в том, обеспечит ли государство свежевыпущенных...

Сдутый сектор

Европейские финансисты не уверены в стабильности украинской валюты и не знают, каким...

По чиновничьим «канонам»

Главным же «толкачом» скандальной «реформы» остается Департамента бюджета...

Что общего у министра и бригадира грузчиков?

Лесники, завателье, завлабы и завкафедрами, начцехов, прорабы и бригадиры, присяжные...

Иран и Россия: дискомфортный альянс

Иран выбрал сотрудничество с Москвой в качестве противовеса Соединенным Штатам

Комментарии 3
Войдите, чтобы оставить комментарий
Александр Берман
30 Января 2016, Александр Берман

Во всяком случае Украина продемонстрировала полную демократию в этом вопросе. Немецкие фашисты на оккупированных территориях старост НАЗНАЧАЛИ. А при нынешней власти - ВЫБИРАЕМ.
Впрочем, выборы у нас давно стали фарсом, где выбирают того, на кого укажет телевизор. Или выберут того, кто больше обещает. За примерами ходить не нужно.

- 3 +
Denys Kuznetsov
29 Января 2016, Denys Kuznetsov

Мені подобається ідея децентралізованої України. Більшість вагомих та ємнісних повноважень впроваджують на місцевому рівні, що, на мій погляд, є основним позитивним прецедентом в історії України на шляху її геополітичного розвитку. Реформи – це болючі зміни. Зміни, перш за все, в способі сприйняття особистістю навколишнього світу:

- 1 +
цзы лисицин
29 Января 2016, цзы лисицин

Сельский староста,-казалось бы нечто новое в попытке реформировать админ устройство нашего села .Но это "новинка" только на первый взгляд. На самом же деле это попытка возродить земство. В этом плохого ничего нет. Но зачем? На смену земству пришла ,практически в не изменённом виде ,сегодняшняя админ система. И вот её предлагают (не сломать -усовершенствовать),а для этого вводят сельского старосту,оставляя голову сельрады. Одним словом трудоустраивают более ста тысяч селян. И это хорошо. Как и хорошо то ,что ,как миним три эксперта уже устроены и лопочут по теме не совсем владея её.Оно и не мудрено ,ибо вопрос до конца не продуман и не апробирован. А ,как по мне ,не мороча головы людям,- ввести должность зама сельского головы (с окладом старосты), избирать какого будут жители хутора и "офисом"ему ,а лучше конторой ,будет служить его дом. И замов таких ,будет столько сколько хуторов входит в состав сельского совета. Оклад -ставка ,адекватна средней зарплаты на селе,дабы не вызывать обильного слюнотечения у сельских бездельников,коих в связи с отсутствием работы ,прибавилось.Юридическая сторона вопроса (право подписи,печати) решается на собрании села или хутора,а не в В.Раде,где всё заволокитят или так усложнят процесс получения ,что годами надо будет добиваться решения вопроса.Словом ,на селе, все вопросы должны решаться в одном окне.Если уж заговорили за самоуправление,то надо хоть попробовать ,а вдруг и получится,может и не во всех сразу,но получится -обязательно. Дорогу осилит ,как известно - идущий.

- 4 +
Блоги

Авторские колонки

Ошибка