Мир приходит в Страстную пятницу. Консенсусная демократия как залог спокойствия в Ольстере

№3(756) 22 — 28 января 2016 г. 21 Января 2016 5

Украина

Северная Ирландия

Весной 2014-го на заседании ВР депутат Инна Богословская сказала: «Украина сегодня на много лет входит в ситуацию, в которой прожила Великобритания с Северной Ирландией. К сожалению, это так. Мы должны понять это, и парламент должен принять новую антитеррористическую стратегию, обеспечивающую безопасность граждан в собственной стране». Что ж, этот британский опыт отношения к сепаратизму действительно актуален для Украины, тем более что в отличие от ситуации с отделением Ирландии, речь идет о решении проблемы, не поступаясь территориальной целостностью.
 

Как разделили Ирландию и Ольстер

Северную Ирландию в нашей прессе зачастую называют Ольстером. С географической точки зрения это ошибка — историческая провинция острова Ольстер включает девять графств, из которых в современную Северную Ирландию входят шесть. Но ошибка объяснима: многие общественные движения и учреждения этого региона официально именуют себя ольстерскими — например, Ольстерский университет, Ольстерская юнионистская партия и т. д.

Вопрос обособления Ольстера от Ирландии встал в 1912 г., когда в британскую палату общин был внесен законопроект о самоуправлении Ирландии, который на этот раз имел шансы быть утвержденным (после парламентской реформы вето палаты лордов можно было преодолевать). Однако законопроект не был реализован из-за Первой мировой войны, а после ее окончания встал уже вопрос об ирландской независимости. Поначалу противясь ей, британское правительство приняло в 1920 г. Акт об Ирландии. Им оно ввело-таки широкую автономию — отдельно для Северной Ирландии и отдельно для Южной. Тогда-то и была определена нынешняя граница на острове. Она прошла по границам не исторических провинций, а графств в соответствии с предпочтениями избирателей на британских парламентских выборах 1918 г.

В Южной Ирландии оказались все территории, где абсолютное большинство населения голосовало за сторонников независимости, а также Дублин, где они имели не столь явное, но заметное преимущество. Так в Северной Ирландии оказались шесть графств Ольстера, а также города Белфаст и Лондондерри. На этой территории сторонники пребывания в составе Британии были в большинстве, но не в таком подавляющем, как у приверженцев отделения на юге. А в двух графствах, Тирон и Фермана, за сепаратистские партии в 1918-м голосовали большинство избирателей. Впрочем, делить Ирландию в строгом соответствии с политическими предпочтениями означало бы сделать из Дублина и Белфаста подобие послевоенного Берлина, разделив стеной католические и протестантские кварталы. Поэтому недовольство в Ирландии вызывал в основном факт раздела острова, но не прохождение линии границы.

Между тем и сторонники независимости на севере и юге к этому моменту различались. На юге доминировала радикальная Шинн-Фейн, на севере сохранила ведущие позиции умеренная сила в лице Ирландской парламентской партии. Но это не помогло межобщинному диалогу. Север отличался от юга этнической и религиозной неоднородностью, а значит, и предпосылками к большей нестабильности.

Диктатура большинства

В своей конституции независимая Ирландия заявляла права на весь остров. Но Британия не рассматривала этот факт как посягательство на собственный суверенитет, ибо Дублин никогда не проводил антибританской политики, а еще при выработке договора о независимости согласился с возможностью отделения севера. Документ не предполагал автоматического раздела Ирландии, но давал право парламенту севера в течение месяца принять решение о нераспространении договора на территорию провинции. И предсказуемая резолюция была принята.

Предсказуемым оказался и состав североирландского парламента, в течение полувека прошедшего от раздела острова до политического кризиса. Преобладание сторонников единства с Британией (юнионистов) среди населения обеспечивало им превосходство в местном парламенте. При этом среди депутатов их преобладание было большим, чем среди электората в целом.

Причина этому заключалась как в традиционной для Британии мажоритарной системе (кстати, на первых североирландских выборах были многомандатные округа, затем от них надолго отказались), так и в нечестных, с нашей точки зрения, но принятых в то время в старейшей парламентской демократии приемах. Так, нарезка округов увеличивала шансы юнионистов, а часть избирателей имели на выборах не один голос, а два. Например, владельцы компаний могли голосовать и по месту жительства, и по месту регистрации компании.

Кроме того, существовал имущественный ценз: голосовать могли лишь собственники жилья и их супруги. В итоге юнионисты, регулярно имея более 2/3 голосов на выборах, имели в парламенте более 3/4 мест. Впрочем, соотношение между партиями на выборах не совсем точно отражало симпатии населения, поскольку националисты (так в провинции именуют сторонников присоединения к Ирландии) зачастую не ходили голосовать, когда видели, что у их кандидата нет шанса в округе.

Северная Ирландия долго оставалась единственной автономной частью Великобритании, но эта автономия использовалась правящими юнионистами во многом для консервации тех традиций, которые в остальной Британии отжили свое. Например, множественное голосование на выборах было отменено в Англии, Шотландии и Уэльсе в 1949-м, а в Северной Ирландии — на 20 лет позже. Демократия же воспринималась как демократический централизм, т. е. как подчинение меньшинства большинству, в условиях, когда — в отличие от остальной Великобритании — было заранее известно, кто будет большинством.

Обычно проблема национальных меньшинств решается путем предо-ставления им особых прав в гуманитарной сфере. Но здесь это было неактуально. Так, вопрос ирландского (гэльского) языка большой роли не играл, ведь и в Ирландской Республике все говорят на английском (впрочем, в ряде школ Ольстера ирландский язык изучался).

Религиозные свободы у католиков ограничены не были. И североирландская проблема — не религиозная, а национальная. Только религия служит маркером национальности: большинство протестантов — юнионисты, большинство католиков — националисты (по украинской классификации — сепаратисты). Удовлетворение же национальных чаяний католиков в виде присоединения к Ирландии было бы насилием над большинством.

Однако разделение между юнионистами и националистами касалось не только религии и политических предпочтений. Как правило, католики находились на низких ступенях социальной лестницы (так сложилось еще со времен завоевания Ирландии английскими и шотландскими протестантами). И если идея сепаратизма ни уголовно, ни административно не каралась при условии ее отстаивания мирными средствами, то социальные права ирландцев (на основании самоидентификации приверженцев националистов правомерно называть именно ирландцами) ущемлялись, в том числе и законодательно.

Но социальное переплеталось с политическим. Так, среди католиков острее стояла жилищная проблема, в том числе из-за имущественного ценза на выборах: обеспечить их жильем означало бы умножить количество националистических избирателей.

Решить эти проблемы пытались в конце 1960-х — и снизу, и сверху. С одной стороны, была создана Североирландская ассоциация гражданских прав, с другой — за социальные реформы, межобщинный диалог и развитие отношений между двумя частями острова выступил премьер Северной Ирландии Теренс О'Нейл, который стал встречаться с ирландскими премьерами — как в Дублине, так и в Белфасте.

Смута

Реформы О'Нейла столкнулись с оппозицией в его собственной партии, которая фактически раскололась. И в 1968 г. начались события, которые на большинстве мировых языков именуются «конфликт в Северной Ирландии», а на английском — The Troubles, т. е. «смута». Ирландцы требовали гражданских прав, пропорционального представительства в госструктурах, а среди юнионистов набирали мощь силы, выступающие против любого компромисса.

У обеих сторон появились военизированные формирования. Ирландская республиканская армия (ИРА) и после объявления ирландской независимости никогда не прекращала своей деятельности. Но ее активность до этого кризиса носила спорадический характер. Количество погибших увеличивалось ежегодно, и 30 марта 1972 г. Лондон ввел прямое правление в провинции. Это поначалу не ослабило конфликт. Тот год оказался самым кровавым: тогда погибли почти 500 человек. В дальнейшем жертв было меньше, но задуманное как временная мера прямое правление длилось более четверти века.

Чего хотел Лондон? Сменяющих друг друга на Даунинг-стрит лейбористов и консерваторов не интересовала территориальная целостность сама по себе. Они не стремились опираться только на самых преданных сторонников единства с Лондоном — ольстерских юнионистов. Последние же (по крайней мере их доминирующее в политике крыло) хотели оставить все как есть, т. е. демократию как демократический централизм.

Лондон поначалу колебался между двумя опциями: либо побудить юнионистов и сепаратистов разделить власть, либо отказаться от суверенитета над провинцией, дав ей такой же статус, как Австралии и Канаде (что легко привело бы к гражданской войне с участием Ирландской Республики). Впрочем, последний вариант рассматривался лишь в середине 1970-х, за него был лейбористский премьер Гарольд Вильсон, но он не нашел поддержки в собственной партии.

Эта идея появилась у Вильсона от отчаяния. В декабре 1973-го при консервативном премьере Эдварде Хите удалось добиться согласия между умеренными сепаратистами и юнионистами. В переговорах участвовал и ирландский премьер Лайам Косгрейв. Стороны подписали Саннингдейлское соглашение, которое предполагало два ключевых момента: формирование в провинции коалиционного правительства националистов и юнионистов и создание Ирландского совета — структуры из министров как автономии, так и Ирландской Республики.

Совет получал не только консультативные, но и исполнительные полномочия, т. е. Лондон фактически ограничивал суверенитет, предоставляя Дублину право участия в ирландских делах. Выборы в североирландский парламент прошли раньше — и впервые по инициированной Лондоном пропорциональной системе, что увеличило представительство сепаратистов.

Соглашение осталось на бумаге. Выборы в британскую палату общин в январе 1974-го стали в Северной Ирландии референдумом по отношению к этому документу. Почти во всех округах умеренные юнионисты проиграли радикальным (в Британии консерваторы Хита тогда проиграли лейбористам Вильсона). Тут же последовала всеобщая забастовка, организованная протестантскими профсоюзами.

«Железная леди» поступается суверенитетом

Хотя Саннингдейлское соглашение провалилось, именно его принципы заложили основу для окончательного урегулирования конфликта. Оно заняло еще 24 года, и все это время консерваторы и лейбористы, правящие в Лондоне, решали две задачи: как уговорить политиков и народ по обе стороны баррикад принять эти принципы — и как эти принципы усовершенствовать. При этом вопрос возвращения провинции автономии ставился в зависимость от согласия между юнионистами и сепаратистами.

И здесь надо помянуть добрым словом Маргарет Тэтчер. Да, она противостояла ультимативным требованиям ирландских радикалов. В частности, во время знаменитой голодовки 1981 г. отказалась вернуть их заключенным политический статус (его ликвидировали еще при лейбористах в 1976-м) и запретила заключенным избираться в парламент. Это вызвало беспрецедентную доселе волну насилия ИРА, на которое «железная леди» ответила репрессиями.

Но вспоминая об этих событиях, обычно забывают об англо-ирландском соглашении от 15 ноября 1985 г., подписанном Маргарет Тэтчер и Гарретом Фицджеральдом. Оно учреждало Англо-Ирландскую межправительственную конференцию из представителей правительств обеих стран. Эта структура занималась обсуждением североирландских проблем в таких сферах, как политика, право и безопасность, а также развитием трангсраничного сотрудничества.

Конференция имела только консультативные полномочия: вносить предложения «по тем вопросам, которые не относятся к полномочиям автономной администрации Северной Ирландии». Но ее учреждение означало, что Дублин имеет право голоса в североирландских делах. Пусть этот голос совещательный, все равно это право означало отказ Лондона от абсолютного суверенитета над провинцией.

Постоянный секретариат конференции с участием представителей ирландского МИДа находился в пригороде Белфаста Мэрифилд, что было дополнительным раздражителем для юнионистов. С другой стороны, на тот момент (и потом еще больше десятилетия) автономной администрации так и не было. Северная Ирландия управлялась из Лондона, и этим документом Тэтчер давала сигнал юнионистам: пойдете на разделение власти — и участие Дублина в делах провинции будет меньше.

Новая модель: консенсус вместо диктатуры

Разделения власти удалось добиться только в 1998-м уже при Тони Блэре, когда правительства Великобритании, Ирландии и основные северо-ирландские партии 10 апреля заключили Белфастское соглашение — документ, который чаще именуется Соглашением Страстной пятницы, ибо был подписан в этот день западнохристианского календаря. Затем оно было подтверждено референдумами в обеих частях ирландского острова, после чего его положения включили в национальное и провинциальное законодательство.

Главное отличие этого соглашения от Саннингдейлского в том, что разделение власти предусмотрено законодательством, т. е. речь идет не о добровольной коалиции, а об обязательной — по крайней мере для двух сильнейших партий.

Однако все партии имеют право на места в североирландском правительстве в той же пропорции, в какой представлены в парламенте. Другое дело, что не все они обязаны этим правом пользоваться. На первом месте прогнозированно оказывается ведущая юнионистская политсила, а на втором — националистическая. В итоге представитель первой становится премьером, а второй — вице-премьером, но их полномочия почти одинаковы.

Каждый депутат должен идентифицировать себя как юнионист, «националист» или «другой». При этом, несмотря на пропорциональную систему выборов, допускается появление тех, кого в Украине именуют «тушками». Например, избранный по списку националистической партии депутат может стать юнионистом или «другим», но такой переход он может сделать лишь раз в течение парламентского созыва. Впрочем, на практике состав провинциального парламента все эти годы оставался стабильным: чуть более 50% юнионистов, около 40% националистов и около 10% «других».

Определен круг вопросов, которые ассамблея может решить только на основе межобщинного консенсуса. А он возможен в двух вариантах. Первый: решение принято голосами большей части депутатов — как юнионистов, так и националистов. Второй вариант: решение принято голосами не менее 60% депутатов, в том числе не менее 40% юнионистов и не менее 40% националистов. Такой консенсус необходим для избрания руководства парламента, премьера, вице-премьера и министра юстиции (прочие министры делегируются партиями без утверждения депутатами), для принятия бюджета, а также по любому вопросу, если такой процедуры потребуют не менее 30 депутатов (из общего числа в 108).

Теперь о том, что дал этот документ непосредственно населению. Он признает право жителей Северной Ирландии иметь британское и ирландское гражданство. (При этом наличие ирландского гражданства не препятствует участию и в британских выборах, но такой порядок существовал в Великобритании всегда.) Также соглашение констатирует, что существенная часть населения провинции выступают за объединение с Ирландской Республикой, т. е. являются сепаратистами. И эта позиция так же легитимна, как и позиция тех, кто выступает за единство с Британией.

Однако соглашение признает, что последних сейчас большинство, и пока дело обстоит так, Северная Ирландия остается частью Великобритании. Но когда члену британского кабмина в ранге госсекретаря по делам провинции покажется, что на референдуме большинство может проголосовать за присоединение к Ирландской Республике, он должен принять срочные меры по его созыву.

С другой стороны, Ирландская Республика убрала из собственной конституции положение о своем праве на весь остров, которое оставалось сильным раздражителем, хотя ее руководители постоянно заявляли, что воссоединение может пройти лишь мирно и с согласия большинства североирландцев.

Но при том, что Северная Ирландия остается частью Великобритании, ее британский статус не подчеркивается. Так, в присяге члена ассамблеи есть лишь обязательства «одинаково служить всем людям Северной Ирландии» (т. е. без различия на юнионистов и националистов) и «быть приверженным ненасилию и мирным демократическим методам».

Частью урегулирования стали ликвидация британской символики в полиции и ее реформирование на основе равноправия общин (раньше в ней преобладали юнионисты). Что же касается организационного подчинения, то за исключением периодов прямого правления полиция в провинции всегда подчинялась Белфасту (в Великобритании вообще компетенция МВД невелика, и в Англии большинство полицейских не подчинены Лондону, но это уже другая тема).

Одновременно Соглашение Страстной пятницы создало новые механизмы межгосударственного сотрудничества. Так, образован министерский совет север-юг, который состоит из членов правительств Северной Ирландии и Ирландской Республики. Он создан «в целях развития консультаций, сотрудничества и совместных действий» в 12 сферах, представляющих взаимный интерес. Они включают шесть сфер, где правительства Северной Ирландии и Ирландской Республики определяют общую политику, но реализуют ее раздельно, и шесть сфер, где они проводят общую политику, которая реализуется общеирландскими институтами. Т. е. этим институтам отдана часть суверенитета как Британии в Северной Ирландии, так и самой Ирландии.

Кроме того, вместо созданной Тэтчер и Фицджеральдом англо-ирландской межправительственной конференции был образован британо-ирландский совет, куда вошли и суверенные государства (Великобритания и Ирландия), и автономные части Великобритании (этот статус вскоре после Белфастского соглашения получили Шотландия и Уэльс), и британские острова Мэн, Гернси и Джерси, каждый из которых, не будучи составной частью Соединенного Королевства, имеет статус земли британской короны, т. е. подчиненной Лондону автономной территории (в ЕС же эти острова не входят).

На заседаниях совета, проходящих на высшем уровне дважды в год (на министерском уровне), чаще решаются общие проблемы, за каждым участником совета закреплена профильная сфера, по которой он вносит предложения совету (так, Уэльс ведает защитой региональных языков, Ирландия — борьбой с алкоголизмом и наркоманией). Решения совета принимаются консенсусом.

Нельзя сказать, что этот орган заметно влияет на политику Лондона и Дублина, но само по себе равноправное участие в одной структуре несуверенных территорий и суверенных государств — явление уникальное и несвойственное даже почти всем развитым федерациям. Безусловно, это обстоятельство поднимает статус автономных британских территорий в глазах их жителей.

Разумеется, главное — не подписать соглашение, а реализовать его. И здесь не обошлось без проблем, ибо на момент его подписания ведущими в обеих общинах были умеренные силы, затем на первый план вышли радикалы. Симпатии националистических избирателей перешли от Демократической лейбористской партии к Шинн-Фейн, а их оппонентов — к Демократической юнионистской партии Иана Пейсли (единственной заметной партии, не поддержавшей Белфастское соглашение).

В 2003—2007 гг., когда депутаты не могли прийти к согласию, Лондон возвращался к прямому правлению, но это несогласие не сопровождалось таким насилием, как в конце 1960-х — начале 1970-х. А затем удалось найти общий язык и радикалам (немалую роль в этом сыграла поездка в провинцию королевы Елизаветы).

Конечно, управлять по такой модели, как в Северной Ирландии, нелегко, однако если измерять успех политики ростом экономики, то модель консенсусной демократии оказалась успешной. Северная Ирландия развивалась в эти годы быстрее, чем Великобритания в целом. И это стало ответом бизнеса на установление мира.

Так что вклад Великобритании в демократию не ограничивается созданием традиционного парламентаризма, когда представители парламентского большинства вершат власть от имени большинства народа, а меньшинство ждет шанса стать большинством на следующих выборах. Урегулирование конфликта в Северной Ирландии стало возможным не благодаря антитеррористической стратегии, а потому, что британцы изобрели другую модель — демократию как консенсус ведущих политических сил, в том числе и заклятых оппонентов.

И чем раньше этот опыт увидят те, кто отождествляет Донбасс с Ольстером, — тем лучше.

Уважаемые читатели, PDF-версию статьи можно скачать здесь...

Комментарии 0
Войдите, чтобы оставить комментарий
Пока пусто
Блоги

Авторские колонки

Ошибка