Сперва уступки, а потом твердость

№5(758) 5 — 11 февраля 2016 г. 04 Февраля 2016 1 5

Как Испания решает проблемы сепаратизма

За независимость Каталонии проголосовали более 80% участников референдума. Но явка составила менее 40% // lfcommunication.wordpress.com

В предыдущих публикациях, посвященных Великобритании, речь шла о том, как проблема сепаратизма решалась путем уступок: и когда сепаратисты составляли большинство населения (как в Ирландии), и когда были заметным меньшинством (как в Северной Ирландии). Опыт Испании более интересен, так как здесь сочетались уступки и твердость, не переходящая в насилие по отношению к кому-либо, кроме настоящих террористов.

Современная Испания сформировалась благодаря как объединению ряда средневековых государств, так и отвоеванию этими государствами от арабов большей части Пиренейского полуострова. Эти параллельные процессы — объединение и отвоевание — длились больше половины тысячелетия, до конца ХV века, что обусловило заметные различия между ее регионами. Различия усугублялись и национальной неоднородностью. Кроме испанцев, в стране живут близкие по языку к ним галисийцы и каталонцы и совсем отличные по языку баски. Все эти народы ранее фактически имели государственность, только в средневековой форме: тогда существовали королевство Галисия, графство Барселона, королевство Наварра.

Централизованная абсолютная монархия не могла стереть эти различия, и в ряде случаев они закреплялись и в правовой форме. В 1873-м во время недолгого существования Первой Испанской республики был создан проект ее конституции как федеративного государства. Вторая республика, возникшая в 1931-м, дала автономию Каталонии и Стране Басков, готовилась предоставить ее и Галисии. Но этот процесс прервали гражданская война и установление авторитарного режима.

Неделимость не отрицает автономии

После смерти диктатора Франсиско Франко начался переход Испании к демократии, который закрепила конституция 1978 г. В ней, в частности, был признан многонациональный характер государства. Так, в преамбуле документа говорится об «испанцах и народах Испании», хотя, с другой стороны, неоднократно упоминается об «испанском народе», под которым подразумевается совокупность всех граждан. Т. е. по сути конституция признает испанский народ как единую многонациональную общность, но не декларирует это прямо, как в СССР декларировалось появление советского народа как «единой многонациональной общности».

А ст. 2 основного закона страны звучит так: «Конституция основана на нерушимом единстве испанской нации, общем и неделимом отечестве всех испанцев; она признает и гарантирует право на автономию для национальностей и регионов, ее составляющих, и солидарность между ними». Т. е. неделимость страны не отрицает права на автономию как национального, так и территориального типа. При этом тут же подчеркивается, что такая автономия означает и официальный статус соответствующих языков. Ибо ст. 3 гласит:

«1. Из языков Испании кастильский (т. е. тот язык, который во всех иных странах именуется испанским. — А.П.). Все испанцы обязаны его знать и имеют право пользоваться им.

2. Остальные языки Испании являются также официальными в соответствующих автономных сообществах в соответствии с их уставами».

А вот какие существуют в стране автономные сообщества, т. е. административные единицы первого уровня, конституция не установила, а определила лишь механизм их создания. Он закреплен в ст. 143, из которой следует, что инициировать создание автономных сообществ могут не только провинции, но и общины (муниципии).

«1. В осуществление права на автономию, признаваемую в ст. 2 Конституции, граничащие друг с другом провинции, имеющие общие исторические, культурные и экономические особенности, островные территории и провинции, представляющие собой единую историческую область, могут получить самоуправление и образовать автономные сообщества в соответствии с положениями настоящего раздела и соответствующими уставами.

2. Могут обращаться с ходатайством о предоставлении автономии все заинтересованные Собрания представителей (т. е. провинциальные парламенты континентальной Испании. — А.П.) или соответствующие межостровные органы (т. е. провинциальные парламенты Канарских и Балеарских островов. — А.П.), так же, как и две трети муниципиев, население которых составляет по меньшей мере большинство избирательного состава в каждой провинции или острове. Ходатайство об этом должно быть оформлено в течение шести месяцев после принятия первого решения по этому вопросу заинтересованными местными Собраниями представителей.

3. Ходатайство, в случае негативного решения, может быть представлено вновь лишь по прошествии пяти лет».

Впрочем, не было прецедентов ни отказа провинциальных властей в ходатайствах, идущих снизу, ни — главное — в отказах испанского парламента в предоставлении автономии. А парламенту, Генеральным кортесам, в этом вопросе принадлежит последнее слово, ибо он утверждает устав автономии как испанский закон (ст. 146). Причем, согласно ст. 144 конституции, национальный парламент может «разрешать образование автономного сообщества, даже если его территория не превышает территорию одной провинции и не соблюдаются условия, предусмотренные в пункте 1 статьи 143».

Ряд испанских провинций этим правом воспользовались. Так, провинция Ла-Риоха стала частью не Арагона, к которому исторически принадлежала, а самостоятельным автономным сообществом, Наварра также не стала объединяться с тремя баскскими провинциями, вместе с которыми в средневековье составляла Наваррское королевство. И это не единственные примеры.

Испания как фактическая федерация

В конституции страны также записано, в каких сферах исключительные полномочия принадлежат автономным сообществам, а в каких — центру. При этом указывается, что автономии имеют право, во-первых, на дополнительные полномочия, помимо перечисленных (если только они прописаны в их уставах и не относятся к исключительным полномочиям государства), во-вторых — на общегосударственные полномочия, если центр им таковые делегирует.

По сути полномочия испанских автономий выглядят полномочиями субъектов федерации. Тем не менее Испания не считается федерацией. Почему? Решающее различие видится в том, что в федеративных государствах субъекты федерации сами принимают свои конституции, а в унитарных странах конституции или уставы регионов подлежат утверждению в центральных парламентах. Однако зачастую политологи именно на примере Испании подчеркивают, что грань между федерацией и децентрализацией на практике размыта. В самой же Испании принято характеризовать свое государство не как унитарное или федеративное, а как «государство автономий».

В итоге сложилась ситуация, когда самостоятельность Каталонии, как и Страны Басков, выглядит гораздо ощутимей, чем самостоятельность германских земель или американских штатов, ибо носит характер национального самоопределения. Однако и другие испанские регионы с меньшей национальной спецификой (Галисия, Валенсия) или без такой специфики вообще также имеют очень большие права, которые просто не столь бросаются в глаза ввиду смазанности этнических проблем или их отсутствия.

Так, на Канарских островах и в Наварре, как и в Каталонии и Стране Басков, есть своя полиция, которая не является частью национального полицейского корпуса и подчинена исключительно региональным властям. За силовыми структурами испанского МВД на этих территориях осталась только охрана границы. В Андалусии, Арагоне, Астурии, Валенсии и Галисии полиция организационно является частью национальной полиции, но функционально подчинена провинциальным властям. И лишь в меньшинстве регионов она подчиняется непосредственно центральному руководству.

Провинции Страны Басков (Алава, Бискайя и Гипускоа), а также Наварра имеют налоговую автономию, уходящую корнями в средневековье, когда эти территории получили от монархов соответствующие вольности (по-испански — фуэросы). Эти вольности никогда не упразднялись абсолютно, даже при диктатуре Франко. Правда, тогда ими пользовались лишь Алава и Наварра, а прочие упомянутые провинции были этих прав лишены за поддержку республиканской власти. При переходе к демократии эту автономию вернули Бискайе и Гипускоа, а затем право на нее всех четырех провинций было закреплено приложением к испанской конституции.

Укрощенный терроризм

Не боялась ли Испания сепаратизма, предоставляя регионам такие широкие права? Напротив, именно удовлетворив этнические и региональные чаяния, она надеялась лишить сепаратизм широкой социальной базы. И проводимая сверху автономизация Испании началась с одного из самых проблемных регионов, Каталонии, еще до принятия нынешней конституции.

Реализовать поставленные цели во многом удалось. В стране не пресекали деятельность сепаратистских (и тем более регионалистских) движений, главное — чтобы они преследовали свои цели мирно. В результате такие движения представлены в большинстве парламентов автономных сообществ, присутствуют они и в национальном парламенте. Этому благоприятствует избирательная система: региональные списки без общенационального процентного барьера. В результате доля ведущих каталонских и баскских националистических партий в парламенте страны заметно больше, чем процент поданных за них голосов в национальном масштабе.

Да, с наступлением демократии терроризм не удалось ликвидировать, однако успехи и здесь были очевидны. Так, созданные еще во времена Франко террористические организации Каталонский освободительный фронт и Каталонская народная армия самораспустились еще в конце 1970-х. Одна после первых шагов по автономизации, другая — сразу после принятия конституции.

Такая же судьба постигла созданные позже Терра Лиуре («Свободную страну») и Красную армию освобождения Каталонии. На их совести оба политических убийства, совершенные каталонскими националистами в 1980-е. Но с 1987-го число жертв каталонских террористов не прибавляется. А самих организаций такого типа в автономии нет уже более двух десятков лет.

Не дольше просуществовали террористические организации и в абсолютном большинстве других регионов. В целом во второй половине 1970-х — начале 1980-х жертв террора воинствующих сепаратистов было меньше, чем жертв террора ультраправых групп, которые не смирились с демонтажом франкизма.

Абсолютное большинство жертв сепаратистов было на совести баскской организации ЭТА. С 1982-го, когда правый террор прекратился, ЭТА стала единственной серьезной внутренней террористической угрозой. Однако постепенно и ее деятельность шла на убыль. Группа периодически объявляла прекращение огня, правда, возобновляла вооруженную деятельность после того, как судебными решениями запрещались политические партии, которые считались связанными с ней. (Запрет таких партий — это пока самая жесткая мера, которую Испания применяла против политического сепаратизма.) Но последняя жертва терактов ЭТА относится к 2010 г., а год спустя группа объявила об окончательном прекращении вооруженной борьбы.

Как провалился план Ибаррече

Однако ни автономизация регионов, ни успехи в борьбе с террористическим сепаратизмом не сняли всех проблем. Ибо в Каталонии и Стране Басков набирала силу идея обретения независимости мирными средствами.

Поначалу самым проблемным регионом являлся второй. Его провинции были единственными в Испании, где в декабре 1978 г. больше половины избирателей либо не пришли на референдум по конституции, либо голосовали против. Тем не менее это не сказалось на предоставлении ей очень широкой автономии.

Результаты выборов в провинции отличались редким постоянством. В сумме абсолютное большинство голосов получали баскские партии — 55—65%. От трети до 40% доставалось партиям общеиспанским, прежде всего Народной и Социалистической, которые выступают против сепаратизма, но не ставят под сомнение широкую автономию и возрождение баскского языка, запрещенного при режиме Франко.

Этот язык — обязательный предмет в школах, а при желании на нем можно получить и среднее, и высшее образование. В результате число жителей региона, владеющих этим языком, не похожим ни на один из мировых, значительно выросло. При этом возрождение регионального языка не сопровождалось административным вытеснением испанского, как, например, в школах Каталонии.

Непреодолимого водораздела между испанскими и баскскими партиями в провинции не существовало. Нередким форматом правящей коалиции был союз Баскской националистической партии (БНП) и испанских социалистов. А более радикальные партии, в частности «Батасуна» (которая в итоге была запрещена как политическое крыло ЭТА), оставались в оппозиции региональному правительству, которое неизменно возглавлял представитель БНП, причем нередко это было правительство меньшинства.

По украинским критериям, БНП, конечно, легко назвать сепаратистами. Ведь в их программных документах говорится о суверенитете народа басков, Страна Басков именуется Родиной, об Испании обычно не говорится вообще. Но, с другой стороны, ничего не говорится об отделении от Испании. И на практике лидеры БНП долгое время вели себя скорей как автономисты, которые были бы довольны повышением статуса региона.

Максимум, чего потребовала БНП, когда баскское правительство возглавлял Хуан Хосе Ибаррече, была конфедерация с правом на отделение. Так называемый план Ибаррече, обнародованный в 2003-м, предполагал реформирование устава автономии. Предлагалось установить отношения с Мадридом в форме свободной ассоциации с правом Страны Басков на самоопределение. Образцом такой свободной ассоциации назывались Пуэрто-Рико — как свободно присоединившееся к США государство и канадская провинция Квебек. Также предлагались:

— автономия судебной системы, включая невозможность односторонней отмены актов органов баскской власти испанским конституционным судом;

— введение баскского гражданства при сохранении за жителями региона гражданства испанского;

— право на отдельное представительство в спортивных федерациях (как, например, у Шотландии).

План Ибаррече как новая редакция устава автономии был в декабре 2004-го одобрен незначительным большинством в региональном парламенте (39 голосов против 35), но через месяц прогнозируемо провалился в парламенте Испании. Там его поддержали лишь 29 представителей автономистских и сепаратистских партий, тогда как 313 депутатов из общенациональных партий и автономисты Арагона и Канарских островов были против, усмотрев в этой идее попытку отделения по технологии «шаг за шагом».

Ибаррече не сдался и попробовал в 2008 г. решить проблему региональным референдумом, в котором однако предлагалось ответить на вопрос не о будущем статусе региона, а о праве баскских партий «выработать соглашение о праве баскского народа на решение» (именно на решение — не на самоопределение) и вынести это соглашение на региональный референдум в 2010 г.

Конституционный суд единогласно запретил проведение такого референдума, поскольку референдумы — это прерогатива центральной власти (хотя в 2005-м он отверг предложение ведущих испанских партий запретить обсуждение плана Ибаррече в парламенте страны как антиконституционного). Баскский премьер сказал, что уважает этот вердикт, но считает его политическим и опротестует в ЕСПЧ, но ЕСПЧ в 2010-м подтвердил решение КС.

И никаких попыток организовать референдум в обход закона. Но самое главное — никакого всплеска насилия со стороны ЭТА или значимых массовых акций протеста, которые можно было бы хоть как-то сравнивать с социальным «движением возмущенных», развернувшимся в Испании спустя пару лет вследствие экономического кризиса.

А в 2009-м после провала инициативы с референдумом баскские партии впервые потеряли большинство в региональном парламенте (правда, в силу специфики региональной избирательной системы, ибо более 50% избирателей их все равно поддержали). И, кажется, впервые в новейшей испанской истории главные противники на общенациональном уровне — народники и социалисты — создали правительственную коалицию. На выборах в 2012-м баскские партии получили больше мандатов, и БНП создала правительство меньшинства, но о новых идеях по повышению статуса региона пока не слышно.

Каталонский референдум как выпуск пара

По сходному сценарию развиваются события и в богатейшей испанской автономии — Каталонии. После перехода к демократии обычно власть в регионе принадлежала автономистскому христианско-демократическому блоку «Конвергенция и Союз». Правда, чаще он создавал правительство меньшинства, которое оказывалось устойчивым благодаря поддержке общеиспанской Народной партии. В свою очередь левые националисты (Республиканская левая партия Каталонии) взаимодействовали с испанскими социалистами и зелеными и в минувшем десятилетии дважды участвовали в региональных правительствах, возглавляемых социалистами.

При этом каталонская организация испанской соцпартии также поддерживала расширение прав автономии. Именно при ее правлении в 2006-м и был принят нынешний устав Каталонии, дающий региону еще большие полномочия. В Мадриде в то время большинство в парламенте было также у социалистов, и устав был утвержден (против голосовала лишь Народная партия). Затем его подавляющим большинством (почти 3/4 голосов) одобрили каталонцы на референдуме, в котором, правда, участвовали чуть меньше половины избирателей.

Однако в 2010 г. конституционный суд Испании после нескольких лет рассмотрения дела признал большую часть устава конституционной, но объявил неконституционными 14 статей этого документа, а также норму преамбулы, где говорилось о Каталонии как о нации (в европейских языках понятия «нация» и «государство» — почти синонимы). Кроме того, КС утвердил официальное толкование еще 27 статей устава, которое расходилось с их пониманием каталонскими националистами.

В отличие от Страны Басков в Каталонии вердикт КС несколько радикализовал общественное мнение. И встал вопрос о референдуме о независимости. Под этим лозунгом в конце 2012 г. блок «Конвергенция и Союз» одержал победу на выборах в парламент автономии. Почти два года ушло на подготовку народного волеизъявления.

В декабре 2013-го националистические партии достигли согласия относительно формулировок и даты референдума. Предполагалось включить в бюллетень вопрос «Хотите ли вы, чтобы Каталония стала государством?». А в случае утвердительного ответа надо было ответить на второй вопрос: «Хотите ли вы, чтобы это государство было независимым?». Датой же было определено 9 ноября 2014 г. Согласно соцопросам незначительное большинство выступало за независимость, что примерно соответствовало результатам выборов, где за националистические партии было подано чуть более 50% голосов.

Однако по уставу Каталония, как и любая испанская автономия, не имеет права объявлять референдум. Поэтому в сентябре 2014-го было решено назвать референдум народной консультацией. Каталонские депутаты оперативно приняли соответствующий закон, и премьер автономии Артур Мас официально назначил консультацию на 9 ноября. Но КС тут же приостановил этот закон (на время рассмотрения вопроса; впрочем, окончательный вердикт его был предсказуем). И каталонская власть, с одной стороны, согласилась с конституционным судом, а с другой — не отменила мероприятие, назначенное на 9 ноября, официально назвав его «процессом гражданского участия» (в наших СМИ оно обычно называется совещательным опросом), и приняла другой закон о его проведении. КС по представлению правительства приостановил и этот закон. Тем не менее голосование состоялось.

И вот тут начинается самое интересное. Мадрид объявил мероприятие незаконным. Премьер Мариано Рахой подчеркивал, что власть не допустит независимости Каталонии, применив для этого законные механизмы. Большей конкретизации не было. А ст. 155 испанской конституции, посвященная конфликтам автономных сообществ и центра, также звучит весьма расплывчато: «Если автономное сообщество не выполняет обязательства, предусмотренные Конституцией или другими законами, либо его действия наносят серьезный ущерб общегосударственным интересам Испании, правительство предупреждает председателя автономного сообщества. Если ответа с его стороны не последует, правительство может с согласия абсолютного большинства Сената принять необходимые меры для выполнения автономным сообществом указанных обязательств в принудительном порядке либо для защиты упомянутых общегосударственных интересов». Но не предусмотрена и ликвидация автономных сообществ за сепаратизм или на каком-либо ином основании.

Однако никаких сепаратистов не арестовывали и даже в жандармерию не вызывали. Организаторы референдума не могли лишь воспользоваться реестром избирателей и услугами официальных избирательных комиссий, но никто не мешал им создавать свои комиссии и составлять списки. В итоге за независимость проголосовали около 81% участников голосования. Избирательные участки выглядели заполненными — потому что их было поменьше, чем на обычных выборах. А вот реальное число проголосовавших составило лишь 37% внесенных в списки, тогда как на выборы обычно ходят вдвое больше.

Таким образом каталонцам — в отличие от басков — удалось провести референдум (ведь по сути мероприятие 9 ноября было именно референдумом). Но развитие событий все равно привело к аналогичному результату: приостановке суверенизации. Ведь настроенная на независимость каталонская власть не может сказать главное: большинство народа — за отделение.

О красоте игры

Здесь надо оценить красоту игры испанского правительства. Оно, с одной стороны, противостояло сепаратизму, но в действиях центральной власти не было грубости, не было ничего, что можно было однозначно трактовать как угрозу силой. Просто было четко дано понять, что отделение Каталонии Мадрид не признает, будет сопротивляться, а если кто-то и задумался о том, что результатом сопротивления может стать превращение Барселоны в Донецк или Луганск, то винить можно лишь собственное воображение.

Но и с меньшим воображением несложно предположить, что попытка односторонне утвердить независимость — это погружение в рискованную неизвестность. И задумавшихся оказалась критическая масса. Ведь уровень неучастия в опросе 2014-го достаточен для того, чтобы считать его итог моральной победой Мадрида.

Ну а что касается голосовавших «за», то на что они реально способны, кроме того, чтоб потратить немного времени на голосование в опросе, объявленном незаконным? В каталонской ситуации достижение независимости требует активных незаконных действий и от региональной власти, и от общества. И общество, понимая, что эти действия встретят противодействие, к такому сценарию не готово, несмотря на весь бунтарский каталонский бэкграунд — ведь в начале ХХ в. (вплоть до 1930-х) здесь поддерживали анархистов, как более нигде в мире.

И доказательством этого понимания стало то, что согласно соцопросам, после референдума маятник настроений двинулся в обратную сторону. Сейчас противников независимости уже больше, чем сторонников. Правда, на выборах в парламент автономии 27 сентября прошлого года эта тенденция не проявилась. Приверженцы независимости вместо 74 мандатов из 135 получили 72, но состав их стал несколько радикальней. Новое депутатское большинство подтвердило курс на достижение независимости, однако последовательность возможных ходов и их результат уже известны по недавним событиям.

Допустим, будет объявлен новый референдум под видом «процесса гражданского участия». Но ведь Мадрид вновь объявит его незаконным, а результат, судя по соцопросам, будет еще хуже, чем на предыдущем. Провозглашение же независимости самим парламентом станет ущербным, ибо оно не будет опираться на народное волеизъявление. А разрешать это волеизъявление центр не будет, чтобы такой жест не показался поощрением сепаратистов.

Массовые незаконные действия сторонников независимости выглядят совсем невероятным сценарием. Раз их не было осенью 2014-го, то с чего ждать их сейчас, когда прошедшие 20 декабря общеиспанские парламентские выборы показали явное снижение поддержки националистических партий в регионе. Они получили около 34% голосов, тогда как тремя месяцами раньше — 50,3%. Около трети их электората перешли к новой общеиспанской политической силе, левой партии Podemos (что переводится как «Мы можем»). В Каталонии она успешно вытесняет национальную повестку дня социальной.

Конечно, не стоит говорить о том, что каталонский вопрос, как и вопрос баскский, снят. Однако первый тайм в обоих случаях бесспорно остался за Мадридом. Но мог бы он добиться такого успеха сейчас, если бы в свое время не удовлетворил многие национальные чаяния басков и каталонцев? Ведь отказ центра в дальнейшей суверенизации этих регионов не привел к заметным конфликтам не столько потому, что рядовые каталонцы и баски, привыкнув к относительно благополучной жизни, боятся потрясений, но и в первую очередь потому, что многие проблемы этих народов были успешно удовлетворены в рамках единого государства. И своевременное решение этих вопросов также правомерно отнести к красоте игры Мадрида.

Ведь оба региона имеют больше прав, нежели германская федеральная земля или американский штат, ибо в данном случае учитывается и национальная специфика. Например, в Каталонии обеспечен перевод на каталонский язык находящихся в прокате иностранных фильмов, а все предметы в средней школе читаются на каталонском, кроме испанского языка и литературы. Так чего же еще добиваться?

Тем более что независимость не будет означать суверенитета, как его понимали в прошлые века, ибо на выход из Евросоюза ни каталонские, ни баскские националисты не настроены.

Уважаемые читатели, PDF-версию статьи можно скачать здесь...

Комментарии 1
Войдите, чтобы оставить комментарий
Валерий
06 Февраля 2016, Валерий

Нет ничего нового под луной .Я это к тому говорю , что украинским правителям нужно в
соответствующих случаях изучать окружающий мир и применять на пользу своему
государству . Но нет , они смотрят на мир , как баран на новые ворота . Для них родной и
близкой является позиция ,описанная ещё русским классиком Салтыковым - Щедриным :
" Тащить и не пущать !" Сущие держиморды !

- 5 +
Блоги

Авторские колонки

Ошибка