Американская клептократия: правительственная коррупция — проблема всеобщая

№36(832) 8—15 сентября 2017 г. 06 Сентября 2017 5

«Осушим болото коррупции», — выкрикивал кандидат-республиканец на избирательных митингах прошлогодних выборов, а толпы встречали этот лозунг довольным ревом: в итоге он победил. «Наша политическая система полностью коррумпирована!» — твердил кандидат от демократов Берни Сандерс, и сегодня его рейтинг достиг почти 60%, что существенно выше, чем у любого из ныне действующих чиновников.

За минувшее столетие тема коррупции еще никогда не вызывала у рядовых американцев такой тревоги, как в наши дни, но солидная часть политического истеблишмента просто не в состоянии этого осознать. Вопросы борьбы с коррупцией до сих пор не входят в число основных приоритетов ведущих политических партий, а высокопоставленные чиновники, рассуждая об этом термине, говорят на языке, совершенно непонятном избирателю.

Политический истеблишмент (в т.ч. и судьи Верховного суда) может и далее цепляться за строго юридическое определение понятия коррупции, но у рядовых американцев сложилось об этом явлении совершенно иное представление, полностью соответствующее духу антикоррупционного движения, сотрясающего весь мир на протяжении последнего десятилетия.

В Бразилии два года непрерывных уличных протестов с участием огромнейшего количества людей привели к тому, что федеральная полиция и судья Сержио Мора провели расследование и привлекли к ответственности высокопоставленных преступников, погрязших в паутине коррупционных скандалов. Итогом стал импичмент одного президента — Дилмы Русеф, а судьба преемника — Мишела Темера — висит на волоске.

Это движение сотрясает и Гватемалу: местная комиссия, действуя при поддержке ООН, посодействовала прокуратуре в открытии уголовных дел в отношении десятков чиновников, в т.ч. Отто Переса Молины, занимавшего пост президента страны до 2015 г., а затем ушедшего в отставку и арестованного по обвинению в коррупции. Его судьбу уже в этом году разделила коллега из Южной Кореи — Пак Кын Хе.

В столь непохожих друг на друга странах, как Болгария, Гондурас, Ирак, Ливан, Малайзия, Молдова, Румыния и ЮАР, где правительства все еще удерживаются у власти, граждане, несмотря ни на что, демонстрируют впечатляющую коллективную энергию, протестуя против коррупции. Если рассматривать эту разрозненную — на первый взгляд — борьбу как единое движение, его смело можно считать пока еще не слишком явно выраженным восстанием глобального масштаба. Именно потому правительства некоторых государств, например Китая, неустанно держащие руку на пульсе своих народов, самостоятельно (сверху, а не снизу) инициировали проекты по борьбе с жуликоватыми чиновниками.

Руководители зажиточных развитых государств, десятилетиями уделяющие внимание проблеме коррупции исключительно на словах, неизменно рассматривают ее лишь как одну из внешнеполитических проблем второго плана.

В конце концов оценивать коррупцию в количественном выражении непросто, а вот отмахнуться от обсуждения проблемы можно с легкостью: например, с помощью доводов о различном отношении разных культур к «вознаграждению», стимулирующему активность бюрократического аппарата.

Впрочем, в последнее время все сложнее отрицать, что в основе многих наиболее острых глобальных проблем (например, масштабное распространение религиозного экстремизма, междоусобные войны и массовое истребление людей, а также кризисы беженцев) лежит коррупция. Именно она вносит весомый вклад в развитие подлинно глобальной экзистенциальной проблемы, заключающейся в уничтожении окружающей среды.

В ходе дебатов о причинно-следственной взаимосвязи коррупции и упомянутых выше проблем мне нередко задают примерно такие вопросы: «ладно, коррупция — это действительно плохо, но можно ли ее победить? И удалось ли каким-то странам вытащить себя из этого болота?»

Судя по всему, авторитетный политолог Роберт Ротберг выслушивал подобные вопросы множество раз и в итоге опубликовал исчерпывающе подробный ответ в виде книги под названием «Панацея от коррупции: как гражданам и лидерам искоренить взяточничество».

Очень важен его ответ на второй вопрос: нескольким государствам действительно удалось радикально сократить уровень коррумпированности. Некоторые названия всем хорошо знакомы — это Гонконг и Сингапур, а остальные (Ботсвана, Грузия, Руанда) у неподготовленного читателя вызовут удивление.

В попытке разобраться в составляющих успеха автор тщательно описывает выбранные им примеры — это и наиболее коррумпированные режимы, и давние образцы для подражания, такие как Дания и Финляндия. Разбросанные в разных главах выводы в финале тщательно сведены в единую программу, предусматривающую реализацию 14 конкретных шагов.

Соображения Ротберга могут принести пользу странам, уже пережившим болезненный переходный период, стимулируемый антикоррупционными настроениями: это, к примеру, Бразилия, Буркина-Фасо, Гватемала, Южная Корея, Тунис и Украина.

При этом для таких устоявшихся клептократий, как Ангола и Азербайджан, «Панацея от коррупции» окажется не столь полезной. Кроме того, автор преуменьшает роль развитых государств в деле стимулирования коррупционных аппетитов подобных правящих режимов. А еще Ротберг старательно обходит стороной достаточно актуальную для развитых стран (в т.ч. и США) проблему — начальную фазу пути их несомненного скатывания в клептократию.

Генеральная уборка

В качестве отправной точки борьбы с коррупцией потребуется (и это «как минимум», предупреждает Ротберг) достаточно мощная национальная правовая база — в ней должно быть представлено исчерпывающе четкое описание противозаконных деяний и предусмотренных за них наказаний.

В идеале — как, скажем, в Сингапуре — антикоррупционное законодательство предусматривает «высокие денежные штрафы и лишение свободы сроком на 5 лет», а государственные служащие, осужденные за совершение коррупционных деяний, «лишаются работы, всех льгот и пенсий». Помимо сурового наказания за сам факт подобных преступлений, сингапурские законы позволяют добиваться и самой главной цели — по сути они обеспечивают профилактику коррупции. В Сингапуре, напоминает Ротберг, чиновникам запрещено «брать деньги взаймы и вступать в какие бы то ни было финансовые отношения с любым человеком, с которым они потенциально могут контактировать по службе» — даже при отсутствии каких-либо коррупционных намерений.

А вот в исчерпывающем антикоррупционном законе Ботсваны под незаконным обогащением понимается «подарок, выгода, заем или вознаграждение любого рода, любая должность, повышение по службе, заключение контракта, любые оплаты или освобождение от выполнения обязательств или погашения займа, а также любые услуги иного рода», пишет Ротберг. К сожалению, констатирует автор, подобные законы слишком часто работают только на бумаге.

Автор изучает эффективность еще одного компонента панацеи — антикоррупционных комиссий. В 70-е годы в Гонконге Независимая комиссия против коррупции (ICAC) сумела добиться впечатляющего прогресса в борьбе со старой как мир традицией противозаконных подношений и извлечения выгоды с помощью официальных должностей.

Чтобы комиссии было проще работать, местные законодатели возложили бремя обязанности по сбору доказательств невиновности непосредственно на обвиняемых в необъяснимом обогащении. Независимость комиссии стимулировалась щедрым и фиксированным годовым бюджетом этой структуры, а также тем, что группа отчитывалась непосредственно перед колониальным губернатором, командированным в Гонконг из Великобритании. По словам Ротберга, этот чиновник по определению считался не связанным с коррупцией — ведь он приехал из Лондона.

Кроме того, надзор за деятельностью комиссии ICAC осуществлялся группой наиболее выдающихся граждан и выборных чиновников. И еще — в задачи комиссии входило не только расследование правонарушений, но и профилактика коррупции, а также проведение просветительских общественных кампаний. Прошло всего несколько лет, а комиссия уже завершала расследование деятельности множества коррупционных сетей — в их рамках гангстеры из т.н. «триад» тесно сотрудничали с представителями полиции. Работники профилактического отдела комиссии регулярно посещали государственные учреждения, инспектировали их деятельность и готовили рекомендации по ее совершенствованию. Несколько позже они же оказывали помощь в реформировании деятельности биржи и разработке кодекса профессиональной этики юристов.

Впрочем, подобные структуры — вовсе не панацея, констатирует Ротберг. Во многих странах антикоррупционные комиссии оказались не просто неэффективными, а откровенно опасными — их превратили в карательный инструмент, используемый против оппонентов коррумпированных режимов.

Так, в Малави местные обозреватели «полагают, что вся антикоррупционная шумиха 2004 — 2006 гг. была поднята по сути исключительно с целью организации политических преследований», поскольку главными ее жертвами стали высокопоставленные члены оппозиционной партии.

Отдельное место в сводной таблице действий «добившихся наибольшего улучшения» стран (по рейтингу Ротберга, естественно) занимают мероприятия, направленные на повышение прозрачности. В их число входит обязательное декларирование активов государственными служащими, упрощение бюрократических процедур (ликвидация звеньев, для прохождения которых требовалась дача взятки), а также повышение зарплат чиновников (ради сокращения материальной потребности во взятках).

Порой пользу приносят нормы и стандарты, устанавливаемые международными организациями. Грузия, Македония и Черногория стремились к вступлению в ЕС, и условия предоставления членства в Евросоюзе сыграли роль катализатора радикальных реформ. Впрочем, усилия Черногории, судя по поведению тамошних властей, пока сводятся лишь к правильному заполнению разнообразных анкет, а вовсе не к кардинальным реформам.

Перечень эффективных мероприятий предусматривает и несколько жестких шагов — в т.ч. радикальную чистку ведомств, считающихся полностью коррумпированными. Когда к власти в Грузии в 2004 г. пришел Саакашвили, пишет Ротберг, «новые реформаторы уволили всех работников министерства образования и по конкурсу набрали других сотрудников». Кроме того, работы лишились 15 000 офицеров полиции. В том же году в Руанде при президенте Поле Кагаме свои посты в одночасье потеряли «все 503 представителя судебной власти страны». А президент Либерии Эллен Джонсон-Серлиф сразу после победы на выборах 2006 г. уволила «практически всех» работников министерства финансов, трудившихся при прежнем режиме.

Мафиозное государство

Слабость Ротберга в том, что он — как и многие исследователи до него — изображает коррупцию как некую рудиментарную и разрушающую силу, постепенно охватывающую прежде в целом здоровые правительства. Автор пользуется медицинской метафорой. Коррупция в его представлении — это «вероломная онкология», «чума», которая «инфицирует», «разносит метастазы» и «калечит». Достаточно вылечить недуг (на это намекает и название книги), и исцеленный политический организм начнет функционировать надлежащим образом.

Но каковы источники упомянутой болезни? Автор в своих рассуждениях старательно избегает соблазна морализаторства, выдвигая гипотезу о том, что поведение коррумпированных чиновников вполне рационально. «Сознательно избирая стратегию самообогащения посредством коррупционных деяний, они просто действуют так, как от них принято ожидать», — пишет автор.

Однако в этом портрете масштабного, но никем не координируемого оппортунизма явно не находит отражения сущность современной коррупции. Речь идет не столько о слабости или недуге, сколько об эффективности функционирования систем, созданных ради обогащения власть имущих.

Ротберг сам указывает на эту фундаментальную реальность в самом конце книги — в пересказе выводов гватемальской антикоррупционной комиссии: правящая Патриотическая партия «более всего напоминала банду уголовников, а не политическую партию, а ее задачей было грабить государство», — пишет автор. В Гватемале, продолжает он, элиты «сколотили криминальную структуру — заговор клептократов с целью оседлать потоки национальных доходов: государством правила мафия».

Именно так и выглядит коррупция в тех примерно 60 странах, где мне довелось заниматься исследованием этой проблемы: преднамеренно запущенная в действие система отлично развитых сетей, созданная исключительно ради самообогащения и необычайно преуспевшая в этом деле.

Неважно, кто ты — офицер полиции Афганистана или Нигерии, узбекский таможенник или высокопоставленный чиновник министерства экологии Гондураса — ты обязан обеспечивать вышестоящее руководство определенными вещами: конечно же, долей своего «урожая» мелких взяток и, вероятно, некоторыми надлежащим образом подписанными и проштампованными бумагами, дающими добро на деятельность, нарушающую закон.

Тех, кто не выполняет эти предписанные задачи, понижают в должности или просто задвигают — и это если сильно повезет. Иногда их убивают, ведь plata o plomo («серебро или свинец») — это именно то, что всем издавна предлагает Мафия. Либо ты берешь деньги, либо получаешь пулю.

Упомянутые отлично развитые сети в разных странах существуют в различных формах. Они могут быть жестко структурированы или достаточно размыты, а внутренняя конкурентная борьба может оказаться как крайне жесткой, так и полностью отсутствующей. В полном соответствии с доступными им средствами эти сети эксплуатируют самые разные источники доходов — от элитного туризма и торговли нефтью до экспорта аграрной продукции. В этих сетях воедино сплетено то, что жители развитых государств давно и четко разделяют — государственный и частный сектор, черный рынок и фондовые биржи, профессиональное и личное.

Вспомним в качестве примера роль семейства Карзай в Афганистане после событий 11 сентября — мне довелось лично наблюдать за этим. Карзай продержался у власти почти 13 лет. Его старший брат Каюм выступал в роли закулисного серого кардинала, владеющего основной доле в консорциуме, получающем от американского правительства контракты на миллионы долларов. Второй брат Хамида Карзая, именовавший себя аполитичным бизнесменом, владел цементным комбинатом и акциями крупнейшего частного банка страны. Позже выяснилось, что этот банк функционировал как банальная финансовая пирамида. А третий брат не только занимал посты в местной и центральной исполнительной власти, но и выступал в роли главного посредника в самой прибыльной индустрии региона — транзите опия.

В странах, подобных Азербайджану, государственный и частный сектор слились практически полностью: правящая династия контролирует здесь не менее 11 банков и разросшийся консорциум предприятий, на который приходится подавляющее большинство государственных закупок.

В Египте при Сиси контроль военных над экономикой расширен до невиданных масштабов. Клептократия под руководством президента Гондураса Хуана Орландо Эрнандеса стремится взять под контроль все то, что еще пока чудом не прибрано к рукам, а частные предприятия, государственные чиновники и контрабандисты оказывают друг другу взаимные услуги. Зачастую их функции пересекаются и совпадают, но они пока все еще не срослись в единое целое...

Роль членов таких сетей, занимающих высокие государственные посты, состоит в подготовке и принятии законов и регуляторных актов, приносящих благо сетям. Взамен им позволяют грабить государственный бюджет и «усаживаться» на доходные потоки. Они также получают долю от взяток, собранных на низовом уровне, или акции компаний, добивающихся преуспевания с помощью этих чиновников.

Иными словами, улучшение перспектив жизни в своих странах не входит в перечень их задач. Цель у них иная — зарабатывать деньги.

Как осушить болото

И хотя медицинская метафора Ротберга игнорирует эту реальность, его проект антикоррупционной программы действий сформирован полностью под ее влиянием. Первый из 14 шагов для стран, ведущих борьбу с коррупцией, представляет собой «поиск, выбор или согласованное назначение политического лидера для осуществления трансформации».

Иными словами, для реформирования глубоко погрязшей в болоте коррупции страны требуется смена режима — ни больше ни меньше. В этом смысле «Панацея от коррупции» ценна главным предупреждением: сразу же после свержения правительства озаботьтесь вопросом выбора нового главы государства, обязательно учитывая его/ее конкретные планы в отношении проблемы коррупции. Не стоит, к примеру, отвлекаться на личностные качества потенциального лидера или на его отношение к религии — автор по сути предлагает все внимание концентрировать исключительно на содержании его антикоррупционной платформы.

В реальности все не так: какой бы желательной ни была смена правящего режима в деле проведения антикоррупционной реформы, одного лишь этого поступка однозначно недостаточно. Коррупционные сети обладают потрясающей воображение живучестью. В некоторых случаях, например в Китае, они пытаются даже опережать запросы общества, инициируя громкие и показательные антикоррупционные мероприятия, в конечном итоге направленные на личное обогащение.

Избыточно фокусируя внимания на роли лидера, Ротберг признает существование такого явления, но совершенно упускает из виду все его возможные последствия. Именно поэтому автор упирается в вопрос критической важности — о возможности существования клептократии в условиях демократии. В конце концов современная демократия развивалась как инструмент гарантии правления в интересах всего общества. Тем не менее число лидеров стран, «добившихся максимальных улучшений», обладающих склонностью к авторитаризму, до неприличия велико. И если твердая рука лидера — столь важный элемент успеха реформ, разве сможет погрязшая в системной коррупции демократия решиться на смену курса?

Соединенным Штатам суждено стать испытательным полигоном для этого вопроса. Скатывание страны в презентабельное подобие клептократии началось много лет назад, скорее всего, еще в 80-е годы, в период расцвета популярности идеи дерегуляции. Специальность лоббиста стала пользоваться тогда бешеным спросом, а отрасли промышленности начали писать законы, регулирующие их деятельность.

В стране грянула приватизация ранее сугубо государственных служб (пенитенциарной системы и части вооруженных сил), ограничения на расходование средств на политические партии были сняты, а президенты принялись назначать на посты руководителей регуляторных органов банкиров. Так в Вашингтоне утвердилась экономика сиюминутной выгоды.

Прошлый год в этом аспекте стал переломным. В июне 2016 г. Верховный суд радикально сузил юридическое определения понятия «взятка», сняв обвинение в коррупции, ранее выдвинутое в отношении бывшего губернатора штата Вирджиния. В это же время сторонники кандидата от демократов — Хиллари Клинтон принялись активно оправдывать поступление в Фонд семейства Клинтон откровенно сомнительных взносов иностранных доноров.

И хотя сторонники Трампа могут возразить, но его победа и приход в Белый дом вовсе не означают смены правящего режима: по сути практически ничего не изменилось, а президент Трамп расставляет на ведущие посты высокопоставленных директоров корпораций не только ради их советов или работы над новыми законами, но и ради создания собственной команды. Подобный подход к президентству лишь углубляет то самое болото, которое Трамп в свое время решительно предлагал осушать.

В деле восстановления основ дискредитированной республики американцам (да и жителям стран, упомянутых Ротбергом) никак не обойтись одним лишь изгнанием личности, занявшей главное место на вершине власти. Не следует заблуждаться и думать, что все проблемы решает импичмент Трапа либо голосование за стандартную кандидатуру от республиканцев или демократов в 2020 г. Укрепляемая Трампом в Вашингтоне сеть эксплуатирует систему, эволюцию которой допустили сами американцы, старательно отводившие от нее глаза. И эта мощная сеть сегодня выглядит очень жизнеспособной.

Изменить ход событий

Я достаточно скептически оцениваю потенциал «универсальных» подходов к решению столь давно назревших проблем. Но если целеустремленному реформатору (а в идеале — целой группе таких людей) удастся прийти к власти на волне всеобщего неприятия американского бренда клептократического правления, ему (или ей) необходимо все внимание фокусировать не столько на возмездии за уже совершенные акты коррупции, а на выработке норм поведения, способных успешно предотвращать подобные деяния в будущем.

Именно это реформаторское движение способно положить конец практике принятия таких правил политической и экономической жизни, которые приносят выгоду только тем, кто уже обеспечил себя откровенно непомерной властью в обеих сферах.

Любая политическая программа по достижению подобных перемен на начальном этапе просто обязана предусматривать введение радикальных ограничений на суммы взносов в политические избирательные кампании, а также ликвидацию анонимности — то, чем сего-дня наслаждаются многие влиятельные политические доноры.

Переход к исключительно гражданскому финансированию избирательной кампании может показаться излишне радикальным шагом, но это действительно лучшее из возможных решений. Контроль за практикой лоббирования принятия законов необходимо максимально и решительно ужесточить, а понятие «конфликт интересов» пересмотреть и дополнить.

Естественно, нормы поведения устанавливаются не только законами — это еще и вопрос культуры. И тем, кто намерен обеспечить безукоризненность репутации правительства, необходимо заняться ликвидацией тех культурных сдвигов, что и спровоцировали скатывание к режиму клептократии.

К примеру, можно разработать подробный пакт о соблюдении репутации и решительно потребовать его подписания от выборных чиновников, представляющих любые партии политического спектра. От них следует добиться раскрытия информации обо всех доходах, неофициальных связях и обязательствах. Их необходимо обязать тратить минимально оговоренное время на общение с рядовыми избирателями, избегать конфликтов интересов, а также гораздо строже контролировать расходы на ведение избирательных кампаний. В итоге граждане получат возможность оценивать качество работы своих представителей уже по факту соблюдения данных ими обязательств.

Foreign Affairs (№5, 09/10 2017) © Council on Foreign Relations // Tribune News Services.

Уважаемые читатели, PDF-версию статьи можно скачать здесь...


Загрузка...

Шелковый план для стратегических элит

Время господства монопольной западной точки зрения на единственную универсалию...

Не решительный бой. Но и не последний

Не припомню случаев, чтобы «палаточные» протестующие разошлись по домам, не...

Позиционеры крайне опасны!

Американское управление по санитарному надзору за качеством пищевых продуктов и...

Ирина Бережная: «Не опускайте рук! За ночью всегда...

Елена Бережная: «Я думаю, что кто-то намеренно затягивает и экспертизу, и...

Ірина Луценко: «Щоб зробити мир — треба мати...

У мене дві освіти — економічна й математична, тобто я тримаю в пам'яті великі...

Загрузка...

Дешевых юристов уже не будет

Изъяны системы правосудия и незащищенность человека перед произволом чиновников и...

Леонид Кожара: «В Украине создаются настоящие левые»

Сложно найти хоть одно подтверждение, что националистическая модель государства и...

Пора греться льдом

Газовые гидраты — смесь замерзшей воды и газов — грандиозный источник...

Биометрика как «геть від Москви»

«Для введения визового режима между Российской Федерацией и Украиной потребуется...

Джангиров: время против Минских соглашений, но и...

«Европейский» уголь из Таганрога, фактор Украины для Трампа до и после выборов и...

«России нужны не соотечественники, а гастарбайтеры»

30 июля Владимир Путин подписал закон, предусматривающий упрощенный порядок...

Комментарии 0
Войдите, чтобы оставить комментарий
Пока пусто

Получить ссылку для клиента
Маркетгид
Загрузка...
Авторские колонки

Блоги

Ошибка