Российская политика при Путине: система переживет создателя

№18-19(771) 13 — 19 мая 2016 г. 12 Мая 2016 2.2

Команда Путина запоминает каждое произнесенное им слово, чтобы потом иметь возможность процитировать его

Я консультировал Кремль с 1996-го по 2011 год, давая советы российским президентам Борису Ельцину, Владимиру Путину и Дмитрию Медведеву. Тем не менее даже я не могу претендовать на понимание реальных механизмов власти в современной России.

Кое-кто источником проблем считает лишь автократию, дескать, различий между Кремлем и Путиным уже нет. Как публично заявил высокопоставленный советник Путина по вопросам внутренней политики Вячеслав Володин: «Есть Путин — есть Россия, не будет Путина — не будет и России». Эта концепция о Путине как о единственном властителе формировалась постепенно, с течением времени.

В датированной 2002 годом анкете переписи населения он писал о себе как о «наемном государственном служащем, оказывающем услуги народу». Сегодня портреты Путина красуются в домах многих россиян, а от его бюстов ломятся полки магазинов. Такая эстетика диктаторства подпитывает идею о том, что российское государство — собственность Путина.

Но у такого диагноза есть недостаток — он никак не объясняет нынешней непредсказуемости России. Путина сложно назвать загадочной личностью — его биография прекрасно известна. И его многочисленные оппоненты, несмотря на все приложенные усилия, так и не сумели выявить в характере Путина порочности Макиавелли.

В сегодняшнем Кремле нет злых гениев. Здесь скорее обитают могущественные личности

И если считать российское государство лишь приложением к Путину, то как и чем объяснить решение о вторжении в Крым в 2014 г. и о последующей аннексии или рискованную военную интервенцию в Сирии, начатую Россией в прошлом году? Если бы Россия была лишь автократией, то такие действия подразумевали бы наличие у лидера черт, свойственных Сталину или Муссолини.

Но в сегодняшнем Кремле нет злых гениев. Здесь скорее обитают могущественные личности, например глава путинской администрации Сергей Иванов или главный консультант Путина по вопросам политической стратегии Владислав Сурков. Они — и даже сам Путин — по духу ближе к опытным компетентным чиновникам, как правило, вполне способным осуществлять административное руководство даже несмотря на то, что по большей части действуют в собственных интересах.

Реальность (и это подтверждается двумя минувшими годами хаоса) такова: несмотря на имидж царя-самодержца, Путин на самом деле вовсе не пытался создать успешное с бюрократической точки зрения авторитарное государство. Напротив, он просто занимался формированием собственной версии «системы» — сложного сочетания процесса принятия решений и методов силового управления, — уже давно определяющей суть российской политики и жизнь общества. Эта система в итоге переживет и самого Путина.

Путин создал эту систему, но не заменил ее «путинизмом» или «системой Путина». Когда-нибудь он уйдет, а система останется.

«Пентхаус» Путина

Первая версия системы Путина называлась «управляемой демократией». Она длилась с 2000 г. — с первой победы Путина на выборах — до 2012 г. — последнего года четырехлетнего срока пребывания Медведева на посту президента (периода, когда Путин полностью сохранял за собой основную часть власти и полномочий).

На протяжении этих 12 лет решения принимались на самом верху и спускались вниз по «вертикали власти» — с федерального на региональный уровень, а затем на места. В те дни мы говорили об «административном рынке», поскольку решения президента или премьер-министра были ценными бумагами с четко определенной стоимостью. Соответственно их можно было «перепродать» или «перераспределить».

К примеру, в 2010 г. Медведев принял решение о создании гибридной государственно-частной корпорации по развитию туризма на Северном Кавказе. Вокруг этого проекта была сколочена коалиция из государственных банков, региональных органов власти и местных предприятий: суммарно в виде первичных инвестиций от государства они получили около $2 млрд. Предполагалось, что проект привлечет еще $13 млрд. в форме частных инвестиций. На пост главы совета директоров Медведев протолкнул Ахмеда Билалова. В то время Билалов занимал должность вице-президента Олимпийского комитета России и контролировал процесс подготовки к зимней Олимпиаде 2014 г. в Сочи.

Но когда Медведев в 2012 г. поменялся местами с Путиным (тот вернулся на пост президента, а Медведев стал премьер-министром), Путин занялся укреплением власти и провел своеобразную чистку. Он раскритиковал Билалова за задержки в выполнении работ в Сочи и уволил того сразу с двух должностей. Вскоре было открыто уголовное дело, и Билалов бежал из России. Ожидаемые инвестиции так и не поступили в северокавказский проект, и сегодня эта корпорация занята строительством лишь двух курортов в регионе.

После возвращения Путина во власть все лица, участвовавшие в других коммерческих проектах времен президентства Медведева, понесли огромные убытки. Им пришлось предпринять все возможное и невозможное, дабы доказать, что они не переходили никаких границ и им не грозит уголовное преследование.

В период управляемой демократии все зажиточные игроки знали — как только их контракты, объемы продаж или планируемые слияния достигнут достаточно высокого уровня, им придется встретиться с Путиным, чтобы рассказать о своих планах. Если Путин не возражал против их намерений, этим людям сообщали о том, что они могут рассчитывать на его согласие.

Тем не менее во время своего третьего президентского срока Путин внес в этот процесс некий флер неизвестности: он продлил вертикаль власти, создав занимаемый только им одним высший уровень — свой собственный частный «пентхаус». Сегодня он лишь «осведомлен о текущей ситуации», как любит говорить его пресс-секретарь Дмитрий Песков.

Встречи с Путиным люди покидают лишь с самым смутным представлением о том, что именно они должны делать. Они изо всех сил стараются запомнить каждое произнесенное Путиным слово, чтобы потом, в один прекрасный день, иметь возможность процитировать его. И эти слова — единственная имеющаяся в их распоряжении лицензия.

Никто не говорит «нет»

Такой новый стиль управления основан на косвенных указаниях и их интерпретации, а не на системе команд и контроля их выполнения. Процесс одобрения каких-либо конкретных предложений приобретает вид отмашки, которую можно понять как «валяйте»: по сути это не приказ, а скорее добро на осуществление действий в желаемом направлении.

Отмашку дают тем проектам, которые в Кремле считают «приемлемыми» — этим термином сегодня все чаще заменяют такие слова, как «удовлетворительный» или «отличный». Такой выбор слов говорит об определенной степени пренебрежения мелкими деталями.

Критики Кремля жалуются на «автократию Москвы», но как миньоны могут выполнять свою работу, не имея представления о том, чего именно хочет автократ? Основание и средняя часть путинской вертикали власти пребывают в перманентном поиске верхушки подобно шести персонажам Пиранделло, постоянно ищущим автора. Вот почему сегодня источником немалой части действий России редко служат кремлевские директивы — упомянутые действия скорее представляют собой результат своеобразного соперничества связанных с Кремлем групп, причем каждая из них стремится доказать Кремлю свою лояльность.

Это ярко видно на примере Украины. Несмотря на то что аннексия Крыма проведена в ходе тщательнейшим образом спланированной военной операции, после этого в действиях россиян в Украине явно просматривается дефицит координации. Еще с самого начала 2014 г. ряд российских групп с различными интересами и стратегиями проявляют активность в связи с конфликтом в Донецкой области в Восточной Украине, где пророссийские сепаратисты ведут борьбу против киевского правительства.

Трансформировавшиеся в политиков украинские бизнесмены, издавна близкие к Кремлю, спонсировали и стимулировали первые протесты в этом регионе против центрального правительства в Киеве. Видные фигуры из окружения Путина, например миллиардер-финансист Константин Малофеев, именующий себя «православным патриотом», якобы оплачивали содержание пророссийского сепаратистского ополчения. На протяжении 2014 г. тысячи частных россиян-волонтеров пересекли практически несуществующую границу и вступили в ряды ведущего борьбу с Киевом ополчения. Путину достаточно просто сказать: нет возможности остановить этих парней, они все равно сами туда доберутся. Обеспечьте их хоть какой-то защитой, но сделайте все так, чтобы ситуация не вырвалась из-под контроля.

Можно ли считать такие слова приказом? С точки зрения Путина, нет.

Путин никогда не раскрывает своих целей. Самые банальные маневры обретают в Кремле характер спецоперации, поскольку чиновники гротескно стремятся скрывать даже абсолютно очевидное. Сегодня, к примеру, они утаивают ход подготовки к президентским выборам 2018 г. Путин считает процесс передачи ему власти Ельциным в 2000 г. некоей идеально проведенной политической операцией, по степени совершенства равной, пожалуй, лишь аннексии Крыма. И та самая команда, которая задумала и провела эту передачу власти и организовывала для Путина все последующие выборы, все еще правит Россией.

Состав команды, превратившейся из избирательного штаба в президентскую свиту, претерпел лишь крайне незначительные изменения. Это те люди, которые никогда в жизни не говорили Путину: «Этого вам делать нельзя». Путин не ждет от них стратегических советов, предпочитая ограничивать общение обсуждением конкретных моментов стратегических операций. На заседаниях он задает подчиненным конкретные вопросы, и они предоставляют ответы — более широкой дискуссии там нет. Его решения практически всегда носят исключительно ответный характер — они строятся не на целях, а на текущих угрозах. Идея такова: угроз всегда будет полно, а потому какой смысл обсуждать будущие угрозы, если необходимо решать текущие?

Страна кураторов

Одной из важных характерных особенностей правления Путина стало существование людей, известных в Кремле как «кураторы» — полуофициальные фигуры, от которых исходят распоряжения об управлении государством. Куратор — это политический чиновник, руководитель проекта, уполномоченный Кремлем на осуществление определенных действий с помощью личных помощников. Куратор не несет публичной ответственности за их деяния, а помощники выполняют его приказы лишь до тех пор, пока это приносит выгоду им самим. Если куратор сталкивается с сопротивлением, он имеет право наказать непокорного — либо посредством бюрократических инструментов, либо путем замены такого человека другим помощником.

Проблема в работе с кураторами в том, что их гораздо проще назначить, нежели управлять ими. Вспомним конфликт на Донбассе. Путин позволил ряду кураторов переправлять через границу боевиков для пополнения отрядов пророссийского ополчения.

Тем не менее Путин осознал, что дать куратору команду на реализацию проекта гораздо проще, чем отдать приказ о его сворачивании. Властному лидеру Чечни Рамзану Кадырову удалось вернуть всех своих боевиков на родину сразу же после того, как у Путина появилось желание снизить интенсивность боев. Тем не менее кураторам не удалось выполнить его распоряжение, и многие боевики оставались на Донбассе гораздо дольше, чем хотелось бы Путину.

Кроме того, кураторы также создают конфликты юрисдикций, буквально наступая друг другу на пятки. В преддверии кризиса с малайзийским авиалайнером Путин наделил Суркова временными дипломатическими полномочиями на восстановление порядка на Донбассе — вот вам новый куратор. В результате во время переговоров в Минске, где в начале 2015 г. вырабатывались условия официального перемирия на Донбассе, Сурков стал играть столь же важную роль, как и российский министр иностранных дел Сергей Лавров, а это спровоцировало напряженность в отношениях между двумя влиятельными людьми Путина.

В общем Лавров оказался в непростой для себя ситуации. Внешняя политика — это прерогатива Путина, а Лавров по сути его личный посланник, человек, которого можно и отрядить, и отозвать. Как только его отзывают в Москву, он уже никого не представляет. А потому, несмотря на то что Лавров стремился к заключению Минских соглашений, с тем чтобы ситуация на Донбассе не вырвалась из-под контроля, на самом деле атмосфера эскалации напряженности способствовала укреплению его позиций.

И действительно, конфликт в Украине превратил Лаврова в популярную в своей стране личность. Но тут стоит отметить, что в путинской России такой статус не гарантирует особого спокойствия и безопасности. По результатам эксперимента с Медведевым Путин принял решение о том, что никаких заместителей у него больше не будет.

Система неисправна

Политолог Анна Леденева в вышедшей в 2013 г. книге «Возможна ли модернизация России» употребила термин «система» применительно к современной структуре государственного управления в России. В советскую эпоху этим словом характеризовали отношения между государством, аппаратом коммунистической партии и народом. Леденева дала более широкое определение данного термина, написав, что его значение «расплывчато», и предложила свой вариант: «парадоксальные способы практического ведения дел — соблюдение не только официальных правил и формальных процедур, но и следование неписаным правилам и прагматичным реалиям».

Я тоже использую данный термин в своей работе, а «систему» определяю как стиль осуществления властных полномочий, превращающий граждан страны во временные производственные ресурсы — вопреки их воле и с нарушением их прав. Система — это глубоко укоренившаяся особенность или грань российской культуры, выходящая далеко за пределы политики и идеологии. Она будет существовать еще долго — даже после завершения эпохи правления Путина.

Система основана на сочетании представления о том, что государство имеет право неограниченного доступа ко всем природным ресурсам (как общественным, так и частным), а также возможность вводить своеобразный аналог чрезвычайной ситуации, когда все без исключения слои общества — предприятия, социальные и этнические группы, мощные кланы и даже криминальные группировки — ставятся под ружье ради решения тех задач, которые в Кремле именуют «неотложными государственными проблемами».

При Путине система была превращена в инструмент заключения сделок между бизнесом, могущественными игроками и народом.

В такой версии системы министр правительства, не предпринимающий ничего, кроме выдачи распоряжений своим подчиненным и осуществления контроля над их выполнением, считается бездельником. Для надлежащего выполнения своих обязанностей ему следует задействовать неких «реальных» людей — иными словами, он должен вести дела так, чтобы приносить определенную выгоду частным интересам и могущественным личностям.

Т. е. «распоряжения» превращаются в «сделки»: в путинской системе государственное управление предусматривает временную передачу правительственных регуляторных органов в руки групп игроков. Участвуя в упомянутой «игре», игрок может менять свою роль, превращаясь из частного предпринимателя в блюстителя закона, при этом продолжая получать выгоду от сделок. Система часто может функционировать бесперебойно, по крайней мере, в краткосрочной перспективе.

В 2010 г. Анатолий Сердюков, занимавший пост министра обороны страны с 2007-го по 2012 г., запустил программу реформ стоимостью $430 млрд.: она характеризовалась печально известными случаями проявления коррупции, но при этом позволила успешно модернизировать вооруженные силы России.

Вероятно, наиболее ярким воплощением идей системы следует считать Совет Федераций — верхнюю палату российского парламента. По сути это клуб, а его члены представляют институционные, региональные и деловые интересы, участвующие в учреждении конкурирующих «проектов». Победивший проект трансформирует члена этого клуба во временного монополиста, а тот в свою очередь распределяет часть своих обретенных благ между множеством более мелких бенефициаров.

Россияне вполне искренни в своем осуждении коррумпированных чиновников. Тем не менее они выступают в защиту патерналистского комфорта системы и пользуются ею с удовольствием. Они гордятся маневренностью и гибкостью системы: ведь способ чего-то добиться можно найти всегда.

Комедия, спонсируемая государством

Система отличается гибкостью, но в ней есть одна константа — правящая группа, защищающая свою власть. В России действует хорошо разработанная и очень продвинутая избирательная система. Она одновременно и совершенно бесполезна. Процесс голосования полностью отделен от процесса наделения государства властными полномочиями, а выборы — по сути лишь дорогостоящий ритуал.

Вот, к примеру, как проводятся региональные выборы губернаторов. Путин одобряет кандидатуру по итогам внутренних переговоров в Кремле, оценок, данных региональным куратором, а также договоренностей между членами Кабинета, местными предпринимателями и альтернативными кандидатами (последним оказывается поддержка в решении их бизнес-проблем в обмен на обещание не мешать). Избирательный штаб миропомазанного кандидата формирует региональный куратор. Временами избирательная кампания проводится «через голову кандидата», как говорят в России. Местные предприятия конкурируют друг с другом в стремлении продемонстрировать лояльность к кандидату как можно более убедительно. Их мотивация проста: это угроза потерять все, что у них есть — будь это сеть розничной торговли, мясокомбинат или контракт на строительство.

Какой бы абсурдной ни была такая система, ни один губернатор никогда не станет публично на нее жаловаться.

Когда Путин в 2000 г. был впервые избран президентом, он получил немногим менее 53% голосов. Легитимность Путина в тот момент — если оценивать ее классическими категориями власти по Максу Веберу — подкреплялась «рационально-легальной властью», которой облечен избранный лидер.

Тем не менее шли годы, и Путин начал черпать легитимность еще и из категории, именуемой Вебером «харизматической властью». Вебер так писал о харизматическом лидере: «Люди подчиняются ему не по обязанности, долгу или по традиции, а потому, что верят в него». На протяжении длительного времени Путин пользовался гибридной формой легитимности, сочетавшей оба этих вида власти. Многие россияне стали считать его человеком, обладающим практически волшебной способностью выигрывать выборы в любое время и на любой срок.

Сегодня этот его имидж подвергается суровым испытаниям, поскольку рядовые россияне начинают на себе ощущать последствия рушащейся экономики и падающего рубля. Более того, государство стало забирать у людей деньги за счет расцвета новой системы поборов, в том числе новых дорожных сборов и штрафов за участие в митингах, которые организованы без разрешения. Любому лидеру крайне сложно сохранять харизматическую власть, если его правительство превращается в отлаженный аппарат по сбору поборов.

Не отступать, не сдаваться

На заре путинской эпохи Кремль сделал ставку на сырьевые материалы и выиграл. Все понимали, что повышать зависимость российской экономики от роста цен на энергоносители было рискованным мероприятием, вероятно, ведущим к тупику через одно-два десятилетия. Однако о будущем тогда никто особо не беспокоился. А когда цены неизбежно начали снижаться, система отреагировала на эту угрозу эскалацией, а не сворачиванием, и нашла новые «неотложные государственные проблемы». Одна из ироний судьбы системы в том, что Путин, ненавидящий беспорядок, временами вынужден сам генерировать и распространять его. При отсутствии возможности создания контролируемых чрезвычайных ситуаций внутри страны помогают зарубежные авантюры: вначале в Украине, потом в Сирии, а теперь напряженность в отношениях с Турцией.

Но конфликт на Донбассе проявил различия между системой и подлинно функциональной системой государственных институтов. Москва получила безоговорочную поддержку местного русскоязычного населения в проекте создания сепаратистского государства, но реализовать его так и не сумела. Как только возникала необходимость в принятии управленческих решений, ключевых фигур для этого не находилось. А если кому-то и удавалось принимать решения, воплощать их в жизнь было некому.

К середине 2014 г., когда западные санкции уже стали болезненными, появилось понимание того, что Москва хочет приглушить интенсивность конфликта. Но у системы просто нет заднего хода, а деэскалация ситуации в Украине означала эскалацию обстановки в Сирии.

Стали появляться новые риски, вселяющие страх даже в души самых лояльных бюрократов. Но Кремль так и не осмеливался подавлять, судя по всему, безграничный аппетит общества в отношении эскалации. В государственных СМИ — основном источнике новостей для большинства россиян — Кремль уже давно не отделяет анализ от пропаганды. Выдуманная на заказ реальность, судя по всему, уже частично овладела и разумом Путина.

Управление брендом

В системе суть управления сводится вовсе не к принятию решений в рамках определенных норм, а к борьбе с самим фактом существования таких норм и, в идеале, к обходу всех норм. Процесс принятия решений через отмашки и многозначительное молчание провоцирует состязание, в ходе которого кураторы низшего уровня стараются превзойти друг друга в демонстрации лояльности к Путину. Результаты выглядят все тревожнее.

Прошлогодняя ликвидация оппозиционного политика Бориса Немцова тем не менее явно выходит за пределы характерных для Путина действий. Мог ли Путин сказать что-то такое о Немцове, что кто-то мог воспринять как отмашку на его убийство? Мне это кажется невероятным. Я никогда ничего подобного от Путина не слышал, даже в отношении людей, которых он ненавидит.

Путин иногда слегка высмеивал Немцова, но относился к нему терпимо. После его устранения Путин на несколько дней исчез — очевидно, событие оказалось слишком для него неожиданным. Вскоре появились сообщения о том, что предполагаемые организаторы убийства связаны с Кадыровым, лидером Чечни, ревностно преданным Путину (Путин в ответ позволил ему превратить Чечню в личную вотчину).

Заговор против Немцова, скорее всего, был заговором и против Путина, несмотря на то, что организован так, чтобы его можно было списать на очередное «избыточное проявление лояльности». Путин воспринял его как попытку вбить клин между ним и Кадыровым. Но он не заглотил наживку — судя по всему, он давно понимает пределы своей власти. Путин-человек сегодня стал менеджером Путина-бренда, и ему приходится очень аккуратно обращаться с этим логотипом.

Кадыров держит под своим контролем армию и всегда более чем готов воспользоваться ею, что и продемонстрировал в Восточной Украине. В Москве все боятся Кадырова, а его сила остается одним из личных ресурсов Путина: иными словами, Путину нет особого смысла карать Кадырова за убийство Немцова.

И все же отсутствие Путина после упомянутого убийства служит напоминанием об одной из наиболее важных особенностей системы: страхе и неуверенности в том, что может произойти, если лидера внезапно не станет. Кремлевские власти понятия не имеют о том, что делать в отсутствие Путина. У них вообще не было возможности обсуждать потенциальные сценарии существования государства без Путина. Более того, подобные рассуждения им прямо запрещены.

Кремлевская команда Путина демонстрирует экстраординарные способности в национализации частных ресурсов и — в определенном смысле — в приватизации российской политики. Но члены этой команды не имеют даже малейшего представления о том, как управлять Россией, если Путина не станет.

Скорее всего личность того, кто сумеет взобраться на вершину, не будет играть никакой роли: все равно править он сможет только посредством системы.


Данная статья — перевод материала, опубликованного в журнале Foreign Affairs [№3, май/июнь 2016 г.]. © Council on Foreign Relations. Tribune News Services. Публикуется с некоторыми сокращениями.

Уважаемые читатели, PDF-версию статьи можно скачать здесь...

В борьбе обретешь ты имя свое?

Как вы считаете смогут ли жители Кузнецовска сделать то, чего не сумели добиться...

Идут болельщики — салют Златану!

В Стокгольме рядом со стадионом «Френдс Арена» будет установлен памятник...

Троллейбус прощения

Исполком Тернопольского городского совета принял решение, что в течение трех дней...

Сидеть дешевле

 Как вы думаете, если бы в нашей стране наказывали нерадивых депутатов, то что бы они...

Упаковочку агрессора, пожалуйста

В Верховной Раде зарегистрирован законопроект, в котором предлагается ввести...

Она так старалась, так старалась, но...

Львовский окружной административный суд удовлетворил иск к Министерству внутренних...

Комментарии 0
Войдите, чтобы оставить комментарий
Пока пусто
Блоги

Авторские колонки

Ошибка