Критика вежливая, но жесткая

№27 (468) 3 - 9 июля 2009 г. 01 Июля 2009 0

Документ, остававшийся неизвестным

Венецианская комиссия в основном одобрила проект Конституции, предложенный Виктором Ющенко — радостно сообщили и представители президентского Секретариата (например, заместители главы СП Марина Ставнийчук и Игорь Попов) и отражающий позицию главы государства в КМ Николай Онищук. В лагерях других политических сил восторгов не разделили. Так, «регионал» Юрий Мирошниченко отметил, что Венецианская комиссия «не оценивает политическую целесообразность изменений, а смотрит только на соблюдение стандартов демократии».

Но похоже было, что все комментарии политиков непрезидентского лагеря делались на основе априорного доверия к сказанному их оппонентами, а не исходя из самого документа, который им вряд ли был доступен. Ведь заключение Венецианской комиссии, принятое на ее заседании 12—13 июня, опубликовано только на английском языке (http://www.venice.coe.int/docs/2009/CDL-AD(2009)024-e.asp). Лишь 21 июня «регионал» Елена Лукаш заявила: «Венецианская комиссия сделала очень негативное, максимально негативное заключение на данный проект Конституции. К сожалению, пресс-конференция канцелярии президента и Минюста состоялась до того, как Украина получила текст решения Венецианской комиссии, и нам пришлось поверить, что она действительно дала нормальное заключение». Справедливости ради надо сказать, что этот текст был обнародован на сайте комиссии уже вечером 15 июня и отреагировать на него можно было гораздо оперативнее.

Общая оценка

Но к какому же все-таки мнению пришли европейские правоведы на основании комментариев представителей комиссии от Германии, Польши, Финляндии, Венгрии, а также генерального директората по демократии и политическим делам Совета Европы? Для начала полностью приведем заключительную часть документа, где в сжатом виде дана оценка проекта.

«131. Настоящий проект показывает, что процесс конституционной реформы в Украине движется в правильном направлении, хотя реформа еще не проведена.

132. Во-первых, что касается процедуры, Венецианская комиссия приветствует то, что президент передал проект Верховной Раде, таким образом демонстрируя свою приверженность требованию Основного Закона о том, что любая новая версия Конституции должна быть одобрена двумя третями ВР до ее окончательного одобрения на референдуме.

133. Во-вторых, что касается содержания, Венецианская комиссия отмечает явные улучшения по сравнению как с предыдущими проектами, так и с действующей Конституцией. Эти улучшения особенно очевидны в разделе о правосудии, в частности в вопросах назначения судей, состава Высшего совета юстиции и новых положений о прокуратуре. Проект уже отражает не советскую модель, а модель, соответствующую европейским стандартам и обязательствам Украины перед Советом Европы.

134. Проект также ликвидирует ряд сомнительных положений действующей Конституции, в частности о формализации коалиции большинства в ВР, о так называемом императивном мандате, двойной ответственности Кабинета Министров перед президентом и ВР, а также о различиях между министрами, назначенными по предложению президента и по предложению премьер-министра. Это усилит единство Кабмина.

135. По поводу одной из главных новаций проекта — учреждения второй палаты — мнения могут расходиться. Преимущества и недостатки такого решения необходимо тщательно взвесить.

136. Другие предложенные поправки заслуживают более критической оценки. Требование изменять конституцию исключительно путем референдума сопряжено с опасностью сделать ее чрезмерно жесткой, а расширение прямой демократии на национальном уровне создает дополнительные риски для политической стабильности. Изменения, связанные со статусом Автономной Республики Крым, хотя они и не являются драматическими, направлены на уменьшение автономии.

137. Наконец, комиссия отмечает, что данный проект точнее описывает полномочия государственных органов и устраняет ряд противоречий в отношениях между ними. Однако не является очевидным, что он достигает своей главной цели — положить конец постоянным институциональным конфликтам между главными государственными органами. Проект сохраняет полупрезидентскую систему с двойной исполнительной властью и не ликвидирует областей потенциального конфликта между президентом и Кабинетом Министров».

Итак, главный позитив увидели в двух моментах — в передаче документа парламенту (из чего заключили, что Ющенко не будет «проталкивать» референдум в обход ВР) и в положениях о судебно-правовой системе. При этом первое обстоятельство к тексту документа не относится. Что же касается реформы системы власти, то здесь отмечены и плюсы, и минусы, причем положительные оценки связаны исключительно с поправками, предусматривающими упразднение некоторых положений (несуществующего в Европе императивного мандата, а также двойного подчинения министров), но не с теми новшествами, которые президент собирается учредить.

Критичность Венецианской комиссии в отношении планов президентской реформы исполнительной и законодательной власти еще более очевидна, если рассмотреть основную часть документа (разбор конкретных статей проекта), не ограничиваясь заключительной — а именно последнюю у нас до сих пор (и то достаточно отрывочно) цитировали.

Нужен ли сенат?

Нельзя было ожидать от Венецианской комиссии принципиального отвержения бикамерализма для Украины — ведь двухпалатные парламенты есть и во многих унитарных европейских странах. При этом специфика данной комиссии — рассмотрение правовых вопросов, а не политических — не дает ей возможности оценить основной риск от введения верхней палаты в украинских условиях: мажоритарные выборы в сенат легко могли бы превратиться в скупку большинства мест олигархами (как было с выборами мажоритарной части ВР в 1998-м и особенно в 2002-м). Тем не менее она восприняла предложенную поправку крайне сдержанно:

«48. Проект предполагает введение двухпалатной системы. Это политический выбор, имеющий как преимущества, так и недостатки. Так как территориальная структура Украины не основана на федеральных или региональных принципах, двухпалатная система не является естественным выбором. Однако даже в унитарной системе она может улучшить территориальное представительство и благодаря большему сроку полномочий сената усилить преемственность в работе органов власти. С другой стороны, бикамерализм усложняет законодательные и бюджетные процессы и может создать новые предпосылки для формирования «политических тупиков».

49. Сенат, по всей видимости, рассматривается авторами проекта как «менее политическая структура» в силу системы выборов сенаторов. Сенат может рассматриваться как инструмент, призванный сбалансировать компетенцию Верховной Рады (так в тексте; очевидно, имеется в виду нижняя палата парламента, которая в проекте называется палатой депутатов. — А. П.). Главная роль сената — участвовать в законодательном процессе и заменить ВР в процессе назначения на важные государственные посты. Можно сомневаться по поводу того, не переоценена ли подобная роль сената как менее политической структуры.

50. В целом необходимо тщательно определить, что перевесит при введении второй палаты — ожидаемые блага или возможные недостатки?

51. Что касается формирования состава сената, то согласно проекту предполагается, что все административные единицы регионального уровня будут иметь одинаковое число представителей, несмотря на существенное демографическое неравенство этих единиц (например, в Донецкой области 4,6 млн. жителей, а в Черновицкой — 900 тыс.) На практике это приведет к значительному неравенству между избирателями в разных регионах».

Таким образом, комиссия сомневается в убежденности Ющенко в деполитизации сената и опасается неравенства разных регионов, которое, как уже писали «2000», оказалось бы неравенством между юго-востоком и северо-западом в пользу последнего.

Принятие решений парламентом

Здесь замечания Венецианской комиссии касаются записанных в нынешней Конституции положений, на которые у нас традиционно не обращают внимания даже в проектах, усиливающих роль парламента. Между тем учет этих рекомендаций существенно повысил бы результативность работы ВР, особенно в условиях шаткого парламентского большинства.

«62. Можно также процитировать проект Шаповала (т. е. концепцию изменений Конституции, принятую рабочей группой Конституционного совета и рассмотренную Венецианской комиссией год назад; см. «Отнюдь не холостой выстрел из Венеции», «2000» № 27, 4—10.07.08. — А. П.) относительно большинства, необходимого для принятия решений в палате депутатов:

«Эта статья сохраняет требование нынешней Конституции о том, что почти все решения Рады требуют большинства от ее конституционного состава. Это чрезвычайно затрудняет принятие решений, особенно если парламентское большинство незначительно. В соответствии с обычной парламентской практикой для большинства решений при наличии кворума достаточно большинства голосов от числа присутствующих депутатов».

65. В большинстве конституционных систем президент имеет право блокировать закон посредством вето. Однако две трети голосов от общего состава депутатов, которые требуются для преодоления вето, — очень высокий барьер».

Президент: слишком много полномочий

Ясно, что президент не заинтересован в реализации вышеприведенных предложений. Особенно по части вето, позволяющего ему часто блокировать работу парламента. В целом выводы Венецианской комиссии относительно президентских полномочий особенно развернуты и критичны; правда, нередко они относятся не только к проекту Ющенко, но и к действующим нормам.

«66. Проект в действительности не решает вопроса дуализма исполнительной власти, который является одним из главных факторов, лежащих в основе политической нестабильности в Украине. Президентские полномочия остаются преимущественно такими же, каковы они сейчас, и проект не вносит каких-либо изменений в нынешнюю ситуацию с параллельными правительственными и президентскими механизмами. Напротив, тот факт, что президент сохраняет право законодательной инициативы и что президентские законопроекты, объявленные им неотложными, являются приоритетными для рассмотрения парламентом, придает президенту и его администрации важную роль в законодательном процессе. Введение второй палаты и облегчение процедуры обращения к национальным референдумам, вероятно, ослабят позицию Кабмина по отношению к президенту. С другой стороны, новые правила формирования Кабинета Министров должны сделать этот орган более консолидированным.

67. Общее описание роли президента сходно с представленным в нынешней конституции. Часть текста, однако, непонятна в английском переводе (замечания, касающиеся качества перевода, который сделали украинские власти, направляя проект в комиссию, встречаются в тексте неоднократно. — А. П.). Новое положение, согласно которому президент координирует деятельность органов власти и местного самоуправления, выглядит сомнительным. Эта функция скорее относится к компетенции Кабинета Министров.

68. Многие конституции, особенно в странах Восточной Европы, дают президенту полномочия «гарантировать права и свободы человека и гражданина». Поскольку такие гарантии являются основной задачей правосудия, и в частности Конституционного Суда, не вполне ясно, подразумеваются ли здесь конкретные права президента или же эти слова употребляются лишь для общего описания его статуса. Существует риск злоупотребления подобным положением Конституции.

70. Ст. 118 содержит широкий перечень полномочий президента. Ликвидация конституционного положения, дающего ему права предлагать Верховной Раде кандидатов на посты министров иностранных дел и обороны, является позитивной. Новая редакция ликвидирует двойной статус министров и всех членов кабинета, гарантируя единую процедуру формирования правительства.

71. Другие полномочия — более проблематичны. Согласно новому положению (ч. 1 ст. 112) президент «осуществляет руководство в сферах внешней политики, обороны и национальной безопасности», в то время как Кабмин отвечает за «реализацию внешней политики». Прямо включая в конституцию слова о «руководстве» в вышеназванных сферах, авторы намеревались подчеркнуть ведущую роль президента и таким образом ограничить полномочия Кабмина. Однако сомнительно, является ли такая формулировка достаточно ясной. Она не носит юридического характера, а скорее является политическим определением, которое на практике может привести к ложной интерпретации и конфликтам».

Критика полномочий президента и недостаточного размежевания сфер компетенции между ним и правительством содержится и в разделах, посвященных другим органам исполнительной, законодательной и судебной власти.

«76. Ст. 126 сохраняет представленное в действующей Конституции определение Кабинета Министров как высшего органа в системе исполнительной власти. Такая формулировка всегда вызывала определенные сомнения, особенно в системе, где существуют два органа исполнительной власти, один из которых избирается на всеобщих выборах. Который из двух — высший? Как можно определить в рамках системы исполнительной власти отношения между президентом, осуществляющим руководство, в частности, в сфере обороны, и Кабинетом Министров, который назван высшим органом исполнительной власти?»

Критикуется и право президента единолично увольнять генерального прокурора (пункт 94 заключения), но особо резкую оценку вызвало положение о праве главы государства распускать парламент по своему усмотрению.

«61. Право президента распускать палату депутатов без представления каких-либо оснований уже критиковалось в ясной форме в заключении о проекте Шаповала. Венецианская комиссия повторяет высказанное тогда мнение:

«Ни одна из альтернативных норм, касающихся досрочного прекращения полномочий Верховной Рады, не является удовлетворительной. Так как депутаты ВР получают свой мандат непосредственно от избирателей на определенный период, должны существовать убедительные причины для досрочного роспуска. Предлагаемая ст. 95, ч. 1 ведет к роспуску и в тех ситуациях, когда его можно было бы избежать. В соответствии с предложенным текстом полномочия ВР «могут быть досрочно прекращены президентом после консультаций...», которые, судя по тому же тексту, не имеют каких-либо специфических последствий. Даже если председатель Верховной Рады, премьер-министр и лидеры депутатских фракций выступают против, президент может распустить ВР. Более того, для оправдания ее роспуска ему не требуется представлять каких-либо оснований».

О прерогативах главнокомандующего

В свете недавней критики несостоявшегося проекта БЮТ— ПР надо особо остановиться на фрагменте заключения Венецианской комиссии, посвященном прерогативам президента как Верховного главнокомандующего. Наибольший русофоб среди украинских политологов Александр Палий поднял крик по поводу того, что Тимошенко и Янукович собирались наделить правом принятия решений военного характера (объявление военного положения, мобилизация и т. п.) СНБО, а не президента единолично. Дескать, это ставит под угрозу безопасность государства перед лицом внешней агрессии (которая, по мнению Палия, возможна исключительно с одной стороны). Этот тезис (правда, несколько почистив его от русофобских намеков) взял на вооружение и Арсений Яценюк.

Но примечательно иное: если Яценюк и Палий беспокоятся, как бы гаранта не лишили военных полномочий, то Венецианская комиссия, напротив, озадачена тем, что проект Конституции Ющенко сохраняет за президентом возможность втянуть страну в военный конфликт вопреки воле парламента, в частности произвольно трактуя понятие агрессии.

«72. Ст. 118 ч. 5 оставляет некоторые вопросы открытыми. Неясно, что произойдет, если сенат не одобрит указов (о введении военного или чрезвычайного положения, мобилизации, оказании военной помощи иностранным государствам, направлении вооруженных сил Украины за рубеж и допуске иностранных войск на ее территорию. — А. П.). Использование вооруженных сил возможно даже без какого-либо одобрения другого конституционного органа. В этом контексте следует напомнить предыдущие замечания Венецианской комиссии:

«Нет никаких возражений против наделения президента доминирующей ролью в ситуации войны или в чрезвычайных обстоятельствах. Однако распределение ролей представляется недостаточно ясным. Верховная Рада должна одобрять указы о введении военного или чрезвычайного положения. Но при этом не раскрывается, какие последствия влечет за собой ее отказ одобрить их. Думается, было бы целесообразно наделить президента лишь правом «первой реакции» и четко оговорить, что подобный указ теряет силу, если не будет одобрен ВР. В соответствии с формулировками статьи, использование вооруженных сил даже в случае агрессии не должно утверждаться Верховной Радой. Рекомендуется наделить парламент правом одобрения и в этой сфере».

73. Ни пункт 5 ст. 118, ни пункт 7 ст. 100, дающие сенату полномочия одобрять президентские указы, ничего не говорят о ситуациях, когда может быть объявлено военное или чрезвычайное положение. Ст. 68 ч. 2 в свою очередь предусматривает возможность ограничения перечисленных в Конституции фундаментальных прав в случае военного или чрезвычайного положения. Поэтому рекомендуется включить в текст соответствующие нормы.

Конституционные поправки и референдум

Венецианская комиссия критически отнеслась к идее внесения изменений в Основной Закон исключительно путем референдума. Данное замечание представляет интерес также в связи с тем, что оно развеивает популярный у нас миф о том, что редкость внесения поправок в конституцию, какая присуща, например, США, является абсолютным благом.

«40. Ст. 78 устанавливает, что — в отличие от нынешней версии Конституции, где это условие применяется только к отдельным разделам, — конституционные изменения могут приниматься исключительно посредством референдума. Практичность такого ограничения вызывает сомнения. Опыт других конституционных систем показывает, что незначительные изменения Основного Закона представляют собой часть повседневной политической жизни. Например, конституция Германии за 60 лет менялась более 50 раз. Лишь немногие из внесенных изменений носили фундаментальный характер. С другой стороны, положения о том, что изменение территории и передача суверенных прав межгосударственным объединениям возможны лишь на основе референдума, можно найти во многих европейских конституциях».

Между тем несмотря на формальное создание широких оснований для проведения референдумов, в частности введение так называемых аброгативных референдумов (т. е. плебисцитов по отмене того или иного закона), проект Ющенко создавал предпосылки к тому, чтобы ничего, кроме изменений Конституции, на референдум не выносилось. И это тонко подметила Венецианская комиссия, проанализировав ч. 2 ст. 79, которая в оригинале звучит так:

«Всеукраїнський референдум за народною ініціативою не допускається щодо законопроектів про скасування повністю чи в окремій частині законів з питань прав і обов'язків громадян, гарантій цих прав, податків, зборів, обов'язкових платежів, бюджету, амністії, юридичної відповідальності, законів про надання згоди на обов'язковість для України міжнародних договорів України або про припинення чи зупинення дії міжнародних договорів України» (http://www.president.gov.ua/content/const_proekt.html).

По мнению Венецианской комиссии (пункт 43 заключения), положение насчет международных договоров «приемлемо и обычно для практики государств, разрешающих референдум по народной инициативе», однако другие ограничения, введенные в дополнение к ныне существующим (сейчас Конституция запрещает выносить на плебисцит вопросы бюджета, налогов и амнистии), «слишком расплывчаты».

Как отмечается в документе, «в сущности, все законы могут влиять на права и обязанности граждан, и широкое толкование этого положения может сделать практически невозможным проведение каких бы то ни было аброгативных референдумов. (В соответствии со ст. 152 проекта конституционность подобных народных инициатив определяет Конституционный Суд.) Понятие «юридическая ответственность» является неясным и неопределенным. В перечне вопросов, не подлежащих референдуму, необходимо избегать формулировок, открывающих путь к неопределенности и произвольной интерпретации».

Это замечание совершенно справедливо. Однако хотелось бы также отметить обстоятельство, прошедшее мимо внимания европейских юристов. Реализация проекта Ющенко сделала бы невозможной референдум относительно участия Украины в НАТО, ибо подобный плебисцит юридически корректно проводить лишь как референдум о даче согласия на присоединение Украины к Североатлантическому договору или — в случае если он уже подписан — о выходе из него. А подобные референдумы недвусмысленно запрещаются президентским проектом.

Меньшинства, права и привилегии

В документе немало других интересных замечаний, из которых особого внимания заслуживает оценка ст. 27 проекта.

«20. Список критериев, в соответствии с которыми не допускается «привилегий или ограничений», расширен и содержит такой критерий, как «принадлежность к меньшинству». Это может создать проблемы, так как защита меньшинств на основе международного права требует допуска определенных привилегий (использование родного языка, специальные школы и пр.). Важно интерпретировать ст. 27 в свете ст. 56, допускающей использование языков меньшинств (однако в ст. 56 проекта речь идет исключительно о языках в сфере образования. — А. П.)».

Как известно, проект Ющенко сохранял положения действующего Основного Закона относительно русского языка и свободы выбора языка обучения, ибо их исчезновение усилило бы критику документа. Однако, похоже, вводя вышеупомянутую редакцию статьи о недискриминации, президент решил действовать обходным путем — создать условия, при которых существование русского языка в ряде сфер могло бы быть расценено как недопустимая с точки зрения Конституции привилегия.

Баланс скорее негативный

Итак, как же реально оценила Конституцию Ющенко Венецианская комиссия? На первый взгляд представляется, что истина лежит посредине между высказываниями президентской стороны и Елены Лукаш. Ведь есть и позитивные оценки, и негативные. Однако, думаю, вместо скрупулезного подсчета плюсов и минусов надо обратить внимание на другое обстоятельство.

Что было главным в проекте и для самого Ющенко, и для всего политического класса? Ведь не изменения в системе правоохранительных органов, а изменения в треугольнике власти «парламент — правительство — президент». Но именно в этой части комиссия предъявила наибольшие претензии. Кроме того, многие пункты, которые европейские правоведы оценили позитивно, невозможно реализовать в отрыве от сомнительных решений. Так, ряд положений, связанных с правовой реформой, предполагают создание сената. Таким образом, немалая доля позитива девальвируется. Поэтому Елена Лукаш оказалась все же несколько ближе к истине, чем президентская сторона.

Однако последняя благодаря тому, что мнение Венецианской комиссии осталось в Украине малоизвестным, смогла превратить его в некий политический ресурс: дескать, конституционные идеи Ющенко оценили в Европе. Но реальный вес этого ресурса равен в лучшем случае тысячной доле процента в его рейтинге. У президента нет возможностей добиться не только одобрения своего проекта в Раде, а хотя бы его рассмотрения и направления в КС. И уж тем более нереально для него провести референдум в обход парламента.

Уважаемые читатели, PDF-версию статьи можно скачать здесь...


Загрузка...

Как «Южмаш» берут измором

Американцы не станут искать украинский след на корейских ракетах. Им гораздо...

На пике бодрящей паузы

В Кремле считают, что полный отход Донбасса от Украины принесет России больше вреда,...

Приживаловские миллионы

Почему Институт книги работает в обстановке строжайшей секретности?

Проверка на выходе

Приведет ли смена менеджмента «Укрзалізниці» к смене кланов и группировок,...

То ли комплимент, то ли сигнал

В условиях ухудшения отношений США и Европы возникает вопрос: а не сблизятся ли...

Деградация периферии

Глобальные трансформации охватили не более одной трети из 7 млрд. населения планеты

Загрузка...

Keine Atombombe, Bitte*: Берлин обойдется без ядерного арсенала

Наличие ядерного оружия у одного из членов альянса не означает повышения безопасности...

Влияем на американскую политику — особый путь Киева

Американское издание The Atlantic опубликовало любопытный материал под названием «5...

Пока только тревожно

Новый виток санкций — контрсанкций знаменует собой начало новой фазы втягивания...

Самопоміч: от здравой идеи к «здравому смыслу»

За «Самопоміч» люди голосовали не по идеологическим соображениям, а именно...

Комментарии 0
Войдите, чтобы оставить комментарий
Пока пусто

Получить ссылку для клиента
Блоги

Авторские колонки

Маркетгид
Загрузка...
Ошибка