Не слишком действенные санкции: провал Запада в деле сдерживания России

№4(757) 29 января — 4 февраля 2016 г. 28 Января 2016 1 3.2

На захват Крыма Россией в марте 2014 г. администрация Обамы ответила наиболее популярным на сегодняшний день инструментом внешней политики — адресными санкциями. США заморозили активы и ввели ограничения на поездки более чем для 100 человек, главным образом из ближнего окружения российского президента Владимира Путина. Евросоюз ввел целевые санкции еще против почти 100 человек.

________________________________
Данная статья — перевод из журнала Foreign Affairs [№1, январь/февраль 2016 г.]. © Council on Foreign Relations. Распространяется Tribune News Services. 

Объемы замороженных средств внушительны: через несколько месяцев после ввода санкций под арестом оказались $571 млн., принадлежащих привилегированному кремлевскому банку «Россия». Затем в июле 2014 г. в небе Восточной Украины якобы поддерживаемыми Россией силами был сбит авиалайнер MH17 Malaysia Airlines: в ответ Вашингтон задействовал еще более жесткие санкции в отношении ведущих секторов российской экономики, в том числе производителей оружия, банков и госпредприятий. В стремлении нанести удар по самому больному месту Кремля США заблокировали финансирование (и передачу технологий) российских нефтегазовых компаний, обеспечивающих свыше половины поступлений в государственный бюджет.

Поскольку российская экономика пребывала в плачевном состоянии, могло создаться впечатление, что санкции работают. Курс рубля к доллару рухнул на 76% с момента введения санкций, а инфляция потребительских цен в 2015 г. взлетела до 16%. В том же году ВВП РФ, по расчетам МВФ, должен был сократиться более чем на 3%.

Однако в реальности западным лидерам просто повезло: введение санкций совпало с глобальным резким падением цен на нефть, что усугубило, но отнюдь не спровоцировало экономический спад в России.

Обменный курс рубля больше соответствует динамике изменений в стоимости нефти, а не степени жесткости санкций. При этом многие действия правительства РФ, в частности по урезанию бюджета, повторяли меры, предпринятые во время снижения цен на нефть в период финансового кризиса 2008 г.

Санкции лишили российские банки доступа к западному источнику финансирования, и потому они обратились к правительству за поддержкой, что привело к сокращению валютных резервов Кремля. Правительство вынуждено было предпринимать неординарные финансовые маневры: например, власти дали добро нефтяной государственной компании «Роснефть» на рекапитализацию за счет бюджета.

Тем не менее правительству удалось преодолеть кризис, обеспечить пошатнувшиеся банки экстренной финансовой помощью, отпустить рубль в свободное плавание и осуществить точечные сокращения госбюджета. Одновременно было проведено бюджетное стимулирование путем увеличения расходов на выплаты пенсий. В МВФ рассчитывают, что даже при сохранении цен на нефть на низком уровне в экономике РФ в 2016 г. вновь будет наблюдаться рост — пусть и на скромные 1,5%.

Российской элите санкции тоже не причинили особого вреда. Несмотря на то что бизнес Prada и Tiffany в Москве идет уже не так хорошо, как раньше, рынок элитной недвижимости пребывает в состоянии анемии, а ограничения на загранпоездки исключают возможность проводить уикенды на Манхэттене, все эти лишения сложно назвать невыносимыми.

Владислав Сурков, давний советник Путина и одна из мишеней санкций, считает их беззубыми. «Единственное, что интересует меня в США, — это Тупак Шакур, Аллен Гинзберг и Джексон Поллок. Мне не нужна виза для доступа к их работам».

А если оценить санкции по наиболее важному показателю — способствуют ли они пересмотру политики — можно констатировать: они оказались совершенно провальными. С момента введения Соединенными Штатами санкций Россия ни на шаг не отступила в Украине. Нет никаких причин рассчитывать на то, что санкции принудят ее к этому в обозримом будущем.

В то же время упомянутые санкции наносят ущерб экономическим и геополитическим интересам США. Если западные лидеры хотят разрешения украинского кризиса и осмысленного сдерживания России, им необходимо отречься от провальной политики, сконцентрированной лишь на санкциях, и всецело заняться другими мерами, к примеру оказанием помощи Украине в экономической сфере, препятствованием модернизации военного потенциала России и повышением степени энергетической независимости Европы.

Непреднамеренные последствия

Каким бы наказанием ни стали санкции для России, использовать их в роли инструмента сдерживания не удалось. Судя по всему, администрация Обамы ожидала чего-то подобного: в феврале 2015 г. Кристин Вормут, заместитель министра обороны США по политическим вопросам, признала, что санкции пока еще «не привели к изменениям в тех действиях, которые проводит Россия, и этот факт вызывает серьезную обеспокоенность».

И действительно, после первоначального раунда санкций градус агрессивности Кремля только повысился: Россия официально поглотила Крым и резко нарастила финансовую и военную поддержку пророссийских сил на востоке Украины (в том числе и тех, которые, скорее всего, сбили лайнер малайзийских авиалиний).

Вполне возможно, санкции отбили у России стремление к осуществлению еще более агрессивных действий в Украине, но в равной мере возможно и то, что РФ хотела лишь одного — спровоцировать там медленно тлеющие бунты. Как бы то ни было, вынудить Россию уйти из Крыма и прекратить вмешательство в дела Восточной Украины с помощью санкций не удалось. И не следует этому удивляться: судя по результатам наиболее масштабного исследования итогов санкций, в 66% случаев эти меры не решают поставленных задач, а в 79% случаев они не способны останавливать военные авантюры.

Кремль сохранил агрессивность во многом потому, что адресные санкции Запада увязли в проблеме, типичной для всех традиционных всеобъемлющих санкций: караемый режим защищает приближенных лиц, а страдает остальное население. А ведь так быть не должно. Современные санкции задуманы для того, чтобы избежать всех недостатков, характерных для полного эмбарго против Ирака в 90-е гг. То эмбарго лишь обогатило режим Саддама Хусейна и довело иракский народ до нищеты.

В случае с Россией США постарались не запрещать торговлю в целом, а ограничились лишь замораживанием активов и финансовыми ущемлениями отдельных политиков и компаний. В теории окружение Путина могло бы воспользоваться своим влиянием и убедить президента в необходимости пересмотра воинственной политики в отношении Украины.

На практике же санкции привели к непреднамеренным последствиям, став широкомасштабным наказанием для российской экономики и населения страны. Ограничив доступ к международным финансовым рынкам в период рецессии, санкции усугубили эффект, вызванный падением цен на нефть, что подтолкнуло Москву к сокращению расходов на здравоохранение, инфраструктуру, финансирование выплат бюджетникам. В итоге экономические трудности созданы для рядовых россиян. Обрушение курса рубля не только лишило людей сбережений, но и привело к резкому росту ежемесячных платежей по ипотечным кредитам, выданным в иностранной валюте. Правительство в свою очередь оказывает давление на едва выживающие российские банки, требуя конвертировать упомянутые долговые обязательства в рубли и взять на себя убытки. Такая политика спасает домовладельцев от банкротства, но истощает резервы банков.

Дополнительный болевой шок спровоцировало решение правительства РФ о введении ответных санкций в виде запрета на импорт западных продовольственных товаров. Кроме того что такое решение ударило по фермерам и экспортерам Восточной Европы, оно привело к дефициту продуктов питания и росту цен на продовольствие в России. Затем грянул непредвиденный кредитный кризис, затронувший рядовых потребителей. Опасаясь юридических последствий, многие американские и европейские банки прекратили обслуживание не только миллиардеров, владеющих российскими банками, но и большинства их простых клиентов. В марте 2014 г., к примеру, системы Visa и MasterCard приостановили обработку всех транзакций 4 российских банков в ответ на введение санкций против их владельцев. В итоге по сути пострадали рядовые россияне — их кредитные карты теперь не обслуживаются. Правительству США пришлось вмешаться и убедить компании в необходимости возобновления операций.

А пока санкции огульно карали все население страны, Кремль успел уберечь своих главных сторонников от их губительного воздействия. Так, с марта по декабрь 2014 г. компании, связанные с близкими Путину людьми — Аркадием Ротенбергом и Геннадием Тимченко, получили на 12% больше государственных заказов, чем за весь предыдущий год. Мало того, правительство разорвало с «Альфа-банком», крупнейшим частным банком РФ, контракт на обслуживание национального рынка электроэнергии, заключив его с банком «Россия».

Кремлю также удавалось обходить санкции отчасти за счет разворота в сторону Китая. В мае 2014 г. во время визита Путина в КНР заключено газовое соглашение на $400 млрд. с 30-летним сроком действия. Этот факт стал демонстрацией наличия у России альтернативы европейским газовым рынкам. В октябре 2014 г. Москва и Пекин подписали своп-соглашение на 150 млрд. юаней, что дало возможность таким компаниям, как «Газпром», вести расчеты в рублях и юанях — без соблюдения американских финансовых законов.

Даже в Европе Россия сумела найти лазейки для обхода санкций: ради получения доступа к оборудованию и технологиям для арктического бурения «Роснефть» приобрела 30%-ную долю в буровых проектах в Северной Атлантике, осуществляемых норвежской компанией Statoil.

Можно тешить себя надеждой, что санкции в конечном счете сработают — предположим, через несколько лет — но это означает выдавать желаемое за действительное.

Переговоры США и Европы с Россией были нацелены на самую ближайшую перспективу, в частности на реализацию соглашений «Минск-2» и заключение перемирия максимум к декабрю 2015 г. И причины вполне понятны: изматывающая партизанская война — наихудший сценарий для Украины и ее западных сторонников. Целью санкций было принуждение России к сотрудничеству в рамках упомянутого международного дипломатического процесса и возвращению Крыма. И если Россия не пошла на это до завершения срока действия Минских соглашений, вряд ли она предпримет подобные шаги в будущем.

И действительно, судя по результатам научных исследований, чем длительнее режим санкций, тем меньше вероятность того, что они увенчаются пересмотром политики. В случае с Россией, если цены на нефть вновь пойдут вверх в ближайшие несколько лет (а это вполне вероятно), значимость санкций только дополнительно снизится.

Издержки сдерживания

Существование режима санкций дает администрации Обамы право утверждать, что США предпринимают определенные шаги в ответ на агрессию России. С точки зрения Белого дома, в политике такой довод вполне уместен до тех пор, пока он не влечет за собой негативные последствия. Однако в реальности режим санкций сопряжен с серьезными экономическими и политическими издержками — как для США, так и для их европейских союзников.

Основные издержки несет Европа: по оценкам Еврокомиссии, санкции сократили прирост ВВП в 2015 г. на 0,3%. По расчетам Австрийского института экономических исследований, дальнейшее сохранение режима санкций против России обернется издержками, превышающими 90 млрд. евро в виде недополученных экспортных поступлений и потери более чем 2 млн. рабочих мест на протяжении нескольких лет.

Германия, крупнейший европейский партнер России, обречена на потерю почти 400 000 рабочих мест // 24warez.ru

Особенно болезненными санкции оказались для стран с крепкими торговыми связями с Россией. Германия, крупнейший европейский партнер России, обречена на потерю почти 400 000 рабочих мест. Тем временем ряд европейских банков, в том числе французский Sociеtе Gеnеrale и австрийский Raiffeisen Zentralbank, успели выдать российским компаниям крупные займы, а этот факт чреват утратой стабильности этими финучреждениями. Им даже может потребоваться экстренная финансовая помощь в случае дефолта заемщиков.

В США главное бремя издержек легло на банки. Американские финансовые учреждения по закону обязаны обеспечивать замораживание и сохранность десятков миллионов долларов активов частных лиц, попавших под действие санкций. В итоге банкам пришлось дополнительно нанимать юристов и технический персонал для контроля не только собственных счетов, но и мониторинга любых финансовых сделок с участием российских компаний.

За несоблюдение режима санкций можно очень серьезно поплатиться: одна лишь ошибка, к примеру проведение единственного платежа попавшего под действие санкций человека, чревата штрафами в размере до $250 000, а суммы штрафов могут возрастать в геометрической прогрессии. В 2010 г. голландский банк ABN AMRO был оштрафован на $500 млн. за нарушение режима американских санкций против Кубы, Ирана, Ливии и Судана.

Американским энергетическим компаниям в свою очередь пришлось отказаться от различных совместных проектов в России, утратив доступ к своим миллиардным инвестициям. Из-за запрета на передачу технологий и оказание услуг российским компаниям западные фирмы лишены возможности принимать участие в реализации нетрадиционных буровых проектов в Арктике и остальных регионах.

К примеру, ExxonMobil пришлось отказаться от всех 10 совместных проектов с «Роснефтью», в том числе от сделки в Карском море стоимостью $3,2 млрд. Поскольку проект все еще находился на начальной стадии, его сворачивание не скажется на прибыльности работы ExxonMobil в краткосрочной перспективе. Но сложившаяся ситуация лишает компанию возможности участвовать в новых перспективных проектах в России, под угрозой окажется будущая прибыль компании и стоимость ее акций. Существует и вероятность того, что ранее инвестированные средства будут утрачены навсегда.

Такой сценарий способен также нанести урон энергетической безопасности Европы. Поскольку санкции запрещают западным фирмам финансировать крупнейшие энергетические компании России, россияне сворачивают разведку и освоение месторождений. В этой отрасли санкции могут привести к достижению поставленной цели — сокращению доходов государства, но произойдет это в результате дефицита поставок. Согласно прогнозу аналитиков IHS Cambridge Energy Research Associates, в случае сохранения режима санкций объем добычи нефти в России к 2025 г. сократится с 10,5 млн. баррелей до 7,6 млн. баррелей в сутки — и это плохая новость для европейских государств, удовлетворяющих треть своей потребности в нефти с помощью России. Еще в большей степени они зависят от российского газа, а заменить его сложнее, поскольку он поставляется по системе уже существующих трубопроводов.

Однако наиболее контрпродуктивно санкции сработали в отношении российской политики. Они по сути увенчались «объединением всех под государственным флагом», поскольку россияне во всех своих бедах теперь винят Запад.

Судя по опросам российской исследовательской организации «Левада-Центр», рейтинг одобрения деятельности Путина вырос с 63% в период вторжения в Крым до 88% к октябрю 2015 г. По данным другого соцопроса, свыше двух третей респондентов главной целью санкций считают ослабление и унижение России.

, TNS

Естественно, свою роль тут играет государственная пропаганда, но благодаря санкциям Путину теперь проще продвигать антизападную политику. Именно санкции позволяют ему отвлекать внимание от собственных экономических просчетов, списывая проблемы в экономике на то, что он именует «внешними факторами».

Действующие санкции обладают также нежелательным побочным эффектом — они позволяют Путину еще больше консолидировать власть, поскольку самых близких соратников он вознаграждает за счет других элит. Судя по списку миллиардеров в версии Forbes, за 2014 г. состояние 15 богатейших граждан России в среднем сократилось на 20%, но за последующие 6 месяцев 2015 г. им удалось вернуть 12% утраченного за счет стабилизации рынка.

Подобные флуктуации характерны для российской экономики в целом, но детальное изучение данных позволяет выявить немалые диспропорции. В среднем упомянутые миллиардеры, владеющие долями в попавших под действие санкций компаниях, потеряли менее 3% своих состояний с января 2014-го по июнь 2015 г. А остальные бизнесмены за тот же период лишились 9%. Понять, что Кремль защищает людей, связанных с правящей элитой, перекладывая бремя санкций на тех, кто не имеет таких связей, не составляет никакого труда.

Помимо всего сказанного, санкции стали для России стимулом к созданию собственных финансовых институтов, и в долгосрочной перспективе они окажутся вне зоны экономического влияния США. Американские сенаторы и некоторые европейские правительства предложили отключить Россию от международной межбанковской системы платежей SWIFT, и центробанк сообщил о намерении вступить в переговоры о создании соответствующей альтернативы со странами БРИКС — Бразилией, Индией, Китаем и ЮАР.

Россия ради сокращения зависимости от Visa и MasterCard предпринимает шаги по организации собственной системы расчетов банковскими картами. Москве также удалось добиться подвижек в деле создания банка развития БРИКС, призванного дублировать функции Всемирного банка и МВФ.

Хотя ни одна из этих инициатив еще не доведена до стадии реализации, тревогу вызывает то, что США вскоре станет гораздо сложнее задействовать экономические рычаги влияния. Несмотря на провал санкций в отношении России, они могут оказаться эффективными против менее крупных государств, ведь у них нет достаточных финансовых резервов и возможности нарастить объемы внутреннего производства, а потому они не смогут так легко компенсировать сокращение объемов внешней торговли и инвестиций. Тем не менее в мире, где число институтов, находящихся вне зоны влияния США и их союзников, неуклонно растет, этим государствам будет гораздо проще обойти американские санкции.

Недавние санкции против Ирана — за ядерную программу, к примеру, — вряд ли вынудили бы руководство страны сесть за стол переговоров, будь у него возможность получить финансовую поддержку и банковское обслуживание в альтернативных структурах. Точно так же отказ России от торговли в долларах способен снизить эффективность американских санкций, поскольку транзакции, оформленные как валютные свопы, не нуждаются в доступе к финансовой системе США.

Признание провала

Если США и далее намерены настаивать на том, что санкции против России сработают, но спустя какое-то время, издержки будут только возрастать, а вероятность пересмотра Кремлем своего поведения вообще станет призрачной. Запад действительно обязан реагировать на авантюризм Москвы, но выбирать для этого ему следует главным образом другие инструменты.

Для начала администрации Обамы необходимо предпринять еще одну финальную попытку по извлечению хоть какой-то выгоды из санкций. Ради этого необходимо предложить снять самые обременительные ограничения в отношении энергетического и финансового сектора России в обмен на выполнение Минских соглашений. Если такое предложение будет принято, в лучшем случае речь будет идти лишь о скромном успехе американской политики санкций.

Дело в том, что Минские соглашения преимущественно стали результатом настойчивых дипломатических усилий руководителей Франции и Германии. Главной задачей американских санкций было не только обеспечение мира на востоке Украины, но и уход России из Крыма без каких-либо условий. Тем не менее, учитывая ранее проявленную Кремлем неготовность к компромиссам, подобное предложение, скорее всего, будет отвергнуто. В таком случае США придется в одностороннем порядке списать понесенные издержки и отменить большую часть санкций против РФ.

Что касается менее затратных санкций с конкретными, узкими целями, их можно сохранить. Запрет на въезд для отдельных представителей элиты необходимо продлить еще на несколько лет. Подобные ограничения сопряжены с меньшими затратами, а их основную нагрузку будут нести правительства, а не частные компании. При этом близкая к Путину элита продолжит испытывать неудобства. Остается надеяться, что такой вариант до определенной степени остановит Москву от последующих агрессивных действий.

В отношении компаний, непосредственно связанных с аннексией Крыма, санкции также следует сохранить, ведь они направлены не на принуждение России, а на то, чтобы лишить ее возможности извлекать прибыль за счет захвата территории. И обеспечить достижение такой цели более реально.

Санкции, осложняющие процесс модернизации военного потенциала России, тоже играют определенную роль. США и Европе следует не только расширить практику долговременного замораживания активов и финансовых ограничений в отношении российских производителей оружия. Им необходимо разработать и новые ограничения на импорт вооружений из Западной Европы, в особенности на масштабные закупки техники, например такой, как вертолетоносцы «Мистраль», заказанные Россией во Франции (в августе 2015 г. эта сделка была расторгнута). Подобные меры вряд ли принудят российских лидеров к пересмотру политики в отношении Украины, зато могут усложнить организацию Россией очередных военных авантюр.

После пересмотра санкций американским дипломатам следует совместно с российскими коллегами заняться вопросами, не связанными с украинским кризисом. США и Россия сотрудничали в деле выработки соглашения по Ирану, и, несмотря на недавнюю интервенцию России в Сирии, у нас все еще сохраняется возможность для маневра, что позволяет положить конец гражданской войне в Сирии.

Хотя взгляды Вашингтона и Москвы на будущее режима Асада расходятся радикально, обе стороны заинтересованы в предотвращении дальнейшей экспансии «Исламского государства». И это весомый повод попытаться выработать многостороннее политическое решение по урегулированию сирийского кризиса. Участие России в диалоге по этому вопросу и по другим темам, не связанным с Украиной, позволит избежать дипломатической изоляции РФ, а также предотвратить формирование у Москвы готовности создавать альтернативные международные институты или участвовать в их работе.

Кроме того, США следует предоставить Украине дополнительную экономическую помощь. Хотя любые программы поддержки необходимо разрабатывать с учетом давно существующих в Киеве проблем с коррупцией и государственной моделью управления, наращивание объемов поддержки поможет украинскому правительству справиться с экономическими трудностями, восстановить страну после конфликта и в конечном итоге снизить экономическую зависимость от России.

И наконец, ради долгосрочного сокращения объемов доходов России Вашингтону необходимо попытаться обеспечить Европу альтернативным источником поставок энергоносителей. Такой шаг не только принес бы выгоду компаниям и потребителям в США, но и помог бы европейским государствам избавиться от зависимости от российских нефти и газа. Как только российские энергетические компании потеряют клиентов, поступления в бюджет государства сократятся. И, в отличие от санкций, подобная политика будет способствовать укреплению энергетической безопасности Европы, а не разрушать ее.

Сложно принять факт провала выбранной политики. Следует отметить, что администрация Обамы пошла на подобное признание в случае с Кубой путем возобновления дипломатических отношений, а также с Ираном, избрав путь переговоров. Настало время признать провал и в ситуации с Россией.

Дело в том, что огромные издержки, спровоцированные западными санкциями, невозможно оправдать их весьма ограниченной ценностью, а потому США стоило бы взять на вооружение политику, сопряженную с меньшим количеством «побочных эффектов» и с повышенными шансами на успех.

Уважаемые читатели, PDF-версию статьи можно скачать здесь...

Комментарии 1
Войдите, чтобы оставить комментарий
pgrm

В статье многое повернуть с ног на голову. Однако, есть и доля правды - одна из целей США - захват европейского рынка энергоносителей. Конечно Штаты могут и будут стараться извлечь из этого выгоду. Очевидно, что именно это было причиной столь настоятельных требований со стороны США к Европе по поддержке санкционного режима, во многом не выгодного самой Европе. Остальные домыслы автора и тем более "рекомендации" администрациям Белого дома и Кремля выглядят как откровенная дезинформация, направленная в первую очередь на западного читателя, явно малознакомого с реальной ситуацией в России и на Украине.

- 35 +
Блоги

Авторские колонки

Ошибка