Реформы в Украине повышают риск госпереворота

№17-18(737) 28 августа — 3 сентября 2015 г. 27 Августа 2015 4.2

Предлагаем вниманию читателей статью Буэно де Мескиты (написанную в соавторстве), опубликованную более года назад на сайте журнала Foreign Affairs и посвященную Украине. Она хорошо помогает понять логику действий Запада в отношении нашей страны. И в этой части прогнозы авторов безусловно сбылись. Что же касается логики действий украинской власти, то судите сами, как сбылось то, о чем их предупреждали.

Разворачивающиеся в Украине потрясения на самом деле дают украинскому народу возможность улучшить жизнь в своей стране. Так сложилось исторически, что любое из трех условий — новое переходное правительство, губительные экономические проблемы и угроза массового восстания — обеспечивало переход к более свободному, более демократичному, прозрачному и подотчетному правлению, выгодному для граждан, лидеров и основной массы их сторонников.

____________________________________
*Данная статья — перевод материала, опубликованного на сайте журнала Foreign Affairs 
7 мая 2014 г.
© Council on Foreign Relations. Распространяется Tribune Media Services.

В Украине сложилась необычная ситуация — сочетание всех этих трех условий. Тем не менее для трансформации возможности в реальность и формирования подлинно свободного, демократического и процветающего общества лидерам страны — точно так, как в США и ЕС, — следует задействовать наиболее эффективные методы демократизации.

Это подразумевает наличие независимой судебной ветви власти, обеспечивающей свободу слова, свободу прессы и собраний, и конкурентные — а не просто свободные и честные — выборы, потенциально способные завершиться сменой руководства.

Закладка такого фундамента демократии столкнется с политическим сопротивлением. Лидеры предпочитают создавать политические правила и институты, оберегающие их от поражения. Но когда ситуация подсказывает им, что демократизация — самый лучший способ остаться при власти, они все чаще и чаще делают правильный выбор.

Тем не менее складывается впечатление, что ЕС и администрация Обамы пока готовы оказывать украинскому правительству только экономическую помощь — при этом в неверном ключе, что не способствует разрешению глубинных политических проблем Украины.

Экономическую помощь следует использовать в качестве морковки, чтобы дать стимул украинским лидерам к расширению прав и свобод русскоязычных украинцев в реформированной Украине.

Процесс классификации правительств часто превращается в упражнения в риторике. Истинный демократический лидер обретает власть путем завоевания поддержки как можно большего числа избирателей в ходе конкурентного отбора политических идей.

Образцовый автократ одерживает победу посредством обеспечения относительно малой группы критически важного для него электората (как правило, высокопоставленных чиновников, армейских лидеров и иногда членов семей) доступом к благосостоянию в объеме, достаточном для сохранения этими людьми лояльности по отношению к руководству и готовности подавлять возмущение масс.

В реальности все существующие институты власти занимают некое промежуточное положение между двумя описанными крайностями. Самую большую роль в деле создания процветающего, свободного и продуктивного общества играет количество людей, которым подотчетны лидеры. И в этом аспекте у Украины, несмотря на нестабильность, появляется отличная возможность.

Подлинная демократия — это набор правил государственного управления, определяющих, что для победы требуется поддержка многих людей, а не просто сама система проведения выборов. Сохранять за собой власть в таких условиях чрезвычайно сложно — этот процесс предусматривает ведение непрестанной битвы за правильные политические идеи и частую смену политической власти.

Практически все лидеры — дай им только волю — предпочитают ограничивать политическую конкуренцию так, чтобы перспективы их выживания определялись лишь небольшой группой сторонников. Но в Украине присутствуют исключительные обстоятельства, действительно вынуждающие лидеров жаждать демократизации: правительство молодое, казна пуста, а массовые протесты не за горами.

Во-первых, отличить истинных демократов от потенциальных автократов сразу после прихода нового правительства к власти сложно. Будущие автократы во время первого года у власти часто пытаются выглядеть либеральными реформаторами — до тех пор, пока не консолидируют в своих руках власть и, что крайне важно для них, контроль над экономикой. Тем не менее во время переходного периода у реформаторов появляется шанс на установление лучшей системы государственного управления — правда, только при условии создания устойчивых правильных институтов, таких, которые позже будет крайне сложно уничтожить.

Во-вторых, сталкиваясь с экономическим крахом, правительства часто стремятся получить иностранную помощь. У доноров появляются невероятно эффективные рычаги влияния на лидеров, отчаянно нуждающихся в деньгах, но они слишком часто верят в обещания реформ — вместо того, чтобы настаивать на проведении реформ в качестве предварительного условия для оказания помощи. Реформы, однако, повышают риск организации государственного переворота собственными сторонниками, ощутившими перспективу утраты своего влияния.

Таким образом оказание экономической помощи с самого начала следует увязывать с демонстрацией строгих стандартов в политических решениях, доказывающих, что лидеры готовы поставить на кон всю свою власть. Если руководители не желают идти на риск подлинной демократизации даже тогда, когда нуждаются в финансовой помощи, они однозначно не будут заниматься реформами при отсутствии такой нужды.

В-третьих, массовые восстания — в равной мере чрезвычайно рисковые мероприятия как для их участников, так и для правительств. Большинство правящих режимов реагируют на революционные угрозы попытками их сокрушения — так поступал изгнанный президент Украины Виктор Янукович. Репрессии часто увенчиваются успехом, особенно если у правительства достаточно средств, чтобы оплачивать содержание своих сил безопасности. За исключением Ливии, именно государства с дефицитом бюджетных ресурсов столкнулись с наиболее серьезными угрозами в период «арабской весны».

Не имея ресурсов для подавления, правительства вынуждены реагировать на требования протестующих, предоставлять им свободы и обеспечивать прозрачность политического процесса. В противном случае их могут просто смести.

Украина относительно небогата природными ресурсами, а потому при отсутствии серьезных вливаний иностранной помощи правительство Украины вынуждено будет реагировать на требования своего народа.

Честности и свободы недостаточно

Слияние украинских проблем воедино создает возможность для лидеров Украины — они могут воспользоваться ею, если в своей деятельности будут следовать лучшим традициям демократии. Подлинная демократизация — результат наличия независимой свободной прессы, свободы слова, свободы собраний, существования независимой системы судебной власти и, что менее важно, независимости центрального банка, а также аудита отчетности правительства.

Первые три свободы упрощают процесс координации действий граждан, намеревающихся продемонстрировать правительству свое коллективное недовольство. Эти фундаментальные свободы жизненно важны для обеспечения подотчетности правительства, и их несложно обеспечить. На самом деле гораздо дороже препятствовать этим свободам, ведь их отсутствие вероятнее всего прочего спровоцирует протесты.

Существование независимой судебной ветви власти убеждает граждан в правдивости обещаний правительств об обеспечении фундаментальных свобод. К примеру, конституции Китая, КНДР и Украины гарантируют свободу общения, но во всех этих трех странах нет независимой судебной власти, обеспечивающей защиту этих свобод. Независимая судебная система нуждается в судьях, отлично разбирающихся в законах, а не умеющих действовать в угоду политическим интересам. Кроме того, их срок пребывания на должности не может зависеть от капризов или пожеланий политических лидеров. Лучший вариант предусматривает назначение судей на срок, превышающий сроки полномочий тех, кто выбирает и назначает этих судей.

Точно такая же логика справедлива и в отношении центрального банка. Лидерам сложно устоять перед искушением в виде манипуляций с экономикой в краткосрочной перспективе — ради получения политической выгоды. При возможности они манипулируют денежными потоками для укрепления политической поддержки. Независимым банкирам присуще более стратегическое видение экономического процветания. А потому независимость центрального банка обретает особую ценность, хотя она и менее важна, чем независимость судебной власти, поскольку политически мотивированные манипуляции в экономике постепенно начинают проявляться в силу собственной неэффективности. А это создает катастрофические проблемы в экономике и резко повышает спрос на перемены в политике.

Основу прозрачной системы государственного управления закладывает независимый аудит финансовой деятельности правительства. Итогом первого аудита для лиц, ранее замеченных в коррупционных деяниях, должна стать амнистия. Один из способов заставить чиновников действовать на благо народа заключается в следующем: выявить злоупотребления, простить их за это один раз, а затем создать инструменты, позволяющие в будущем снимать с поста любого признанного виновным в коррупции.

Установление свободы слова, собраний и печати обходится практически бесплатно, зато позволяет людям привлекать правительство к ответственности. Наличие независимой судебной системы и независимого центрального банка дополнительно ограничивает правительство в возможностях действовать в обход народа.

Все эти свободы и гарантии затрудняют процесс удержания правительства во власти. А потому можно ожидать, что украинские политики будут сопротивляться процессу быстрого становления этих свобод и гарантий. Скорее всего, они будут убеждать в том, что с такими реформами следует подождать до завершения кризиса.

Подобное сопротивление может принести пользу политикам, но народу Украины оно не поможет. Дав согласие на предоставление экономической помощи по мере проведения реформ, руководство страны вскоре осознает: осуществление перемен выглядит привлекательнее, чем дальнейшее ожидание прямого столкновения с массовым восстанием и угроза экономического краха.

В перечне лучших практик отсутствует тезис о том, что страна обязана проводить свободные и честные выборы. Несмотря на то, что свободные и честные выборы чрезвычайно желательны, они не являются ни необходимым, ни достаточным компонентом процесса демократизации. Рассмотрим в качестве примера Гонконг. На протяжении большей части существования Гонконга как британской территории там не проводились свободные выборы. Тем не менее Гонконгом управляли прозрачными и подотчетными методами, защищавшими свободы его граждан, гарантированные наличием независимой судебной ветви власти.

Пример сегодняшней Танзании доказывает — одних свободных и честных выборов еще не достаточно для проведения подлинной демократизации. Избиратели беспрепятственно заходят на участки для голосования, бюллетени подсчитываются корректно, а результаты объявляются честно. Однако существующая в стране политическая система практически гарантирует доминирование в правительстве одной политической партии — Чама Ча Мапиндузи («Партии революции»). Используемые танзанийским правительством методы похожи на технологии, задействованные в Украине по крайней мере предыдущим правительством, а потому уроки Танзании выглядят особенно уместными.

Украина, как и Танзания, стимулирует создание гораздо большего числа политических партий, чем в состоянии переварить ее избирательная система. В 2012 г. принято правило, очевидно, рассчитанное на то, чтобы обеспечить крупные партии преимуществом во время выборов за счет махинаций с голосами. Суть в том, что партиям запрещено создавать предвыборные блоки, способные распылять голоса избирателей.

Сегодня нет явных предпосылок, которые свидетельствовали бы о намерении пересмотреть это положение, по сути уменьшающее число голосов, необходимых для победы, что в итоге приведет к формированию коррумпированного правительства для избранных. А подлинная демократия требует от свободных и честных выборов настоящей конкуренции.

Демократический сценарий

Одно из предложений по практической реализации лучших практик заключается в создании федеративной формы правления. Федерализм — это действительно популярный рецепт спасения от военных угроз, подвергающих опасности жизнеспособность правительства, поскольку эта система стимулирует экономическое сотрудничество регионов страны, что несомненно хорошо для роста и процветания.

Но федерализм одновременно уменьшает численность коалиции сторонников, необходимых для прихода к политической власти. А это, в свою очередь, способствует развитию коррупции и кумовства как инструментов сохранения обретенной власти. Федерализм при условии существования сильного центрального правительства мог бы оказаться благом для Украины. Однако та разновидность чрезвычайно децентрализованного и слабого федерализма, которую предлагают некоторые наблюдатели, представляет собой рецепт политического краха.

Как бы то ни было, без федерализации остается только гадать, каким образом многочисленное русскоязычное население Восточной Украины может быть удовлетворено киевским правительством.

Но Украину сложно назвать уникальной только потому, что на ее территории проживают как минимум две крупные языковые группы. Когда большому числу жителей страны создаются препятствия в реализации их возможностей, к примеру на трудоустройство в государственные учреждения, только потому, что они не говорят на официальном языке государства, у них естественным образом будут развиваться недовольство и склонность к протесту. А при появлении возможности свободного выражения недовольства в политической среде, вынуждающей руководство отчасти зависеть от поддержки этих людей в плане сохранения власти, лидеры, скорее всего, будут решать их проблемы. Ведь стремящиеся к власти политики уверены, что это позволит им добиться успеха. Канада, к примеру, прекрасно себя чувствует, несмотря на введение двуязычия. Говорящая на множестве языков Индия не превратилась в Балканы, хотя в 50-е годы этой перспективы опасались многие.

Украинскому правительству следует признать и привлечь к себе русскоязычных граждан, а не выталкивать их на периферию. А независимая судебная система, способная обеспечить соблюдение антидискриминационных законов, существенно поспособствовала бы превращению Украины в общество, представляющее равные возможности для всех, а также лишила бы российского президента Владимира Путина потенциального повода для ведения войны.

Экономическое неравенство — вот еще один источник национального раскола, способный спровоцировать массовые восстания. Несмотря на то, что принадлежность к «промышленному поясу» часто считают экономическим недостатком, уровень дохода на душу населения в Восточной Украине существенно превосходит уровень доходов в Западной Украине. Этот факт провоцирует естественное недовольство среди западных украинцев, с готовностью списывающих такое неравенство — по крайней мере отчасти — на Януковича и пророссийскую (читай, провосточную) политику предыдущих правительств.

В то же время в экономически непростые времена следует ожидать, что от более зажиточных русскоязычных регионов страны потребуют субсидирования беднейших регионов. Система прогрессивного налогообложения — главная опора любого демократического общества. А поскольку жителям востока претит идея перевода средств в регионы страны, которые, по их мнению, настроены против них, сепаратистские настроения будут нарастать.

И решить эти проблемы можно, используя лучшие практики демократизации. Как только будет разрешено формировать партийные блоки, конкурентная борьба за ресурсы трансформируется в предвыборные политические дебаты. Вполне вероятно, что сочетание независимой судебной системы и свободы общения позволит сформировать более сбалансированный подход к перераспределению экономических благ посредством политики налогообложения, защищающей всех граждан от излишне кардинального перераспределения ресурсов между разными группами.

История убедительно демонстрирует, что происходит, когда правительству, в котором доминирует одна часть страны, не удается справиться с таким перераспределением. Подобная неудача спровоцировала бангладешскую войну 1971 г., а также формирование Бангладеш на основе Восточного Пакистана. Война за ресурсы была также главным вопросом (на этот раз замаскированным под религиозные разногласия) в борьбе, охватившей Северную Ирландию. Найти выход из ситуации удалось благодаря сотрудничеству демократических институтов и разделению полномочий судебной власти, зафиксированным Белфастским соглашением.

В случае с Украиной крайне важно добиться правильного баланса национальных экономических и политических властных полномочий — только после этого можно предлагать масштабную международную помощь. Предоставление помощи до проведения подобных политических реформ никоим образом не позволит заручиться поддержкой русскоязычных восточных украинцев, ведь они практически наверняка не окажутся в числе получателей такой помощи.

Сегодня США или американцам совместно с ЕС лучше всего — ради поддержания на плаву временного киевского правительства — выделить напрямую помощь в скромном объеме. При этом каждый последующий транш, находящийся на условно-депозитном счету, следует выдавать только после реализации предварительно оговоренных этапов политической реформы.

Первым таким определяющим этапом должна стать реформа судебной системы. В Украине не существует давно устоявшейся традиции защиты фундаментальных свобод общения — особенно свободы собраний. И для того, чтобы эти свободы были реально обеспечены на практике, правительству необходимо создать подлинно независимую судебную систему.

После утверждения принципа верховенства права донорам следует выделить более серьезный транш для оказания помощи в реформировании и корректировке экономики. Затем украинское правительство должно будет обеспечить реализацию прав на свободу общения. Когда нынешние оппоненты правительства будут уверены в своих правах и, соответственно, в возможности процветания в условиях новой Украины, можно будет оказать дополнительную помощь, наряду с объявлением общенациональных выборов, которые должны будут состояться через 6 месяцев.

Право на участие в выборах в качестве кандидата должно быть обеспечено правилами, которые не создавали бы запретов для конкретных личностей так, как это практиковалось ранее. Финансирование партий и их предвыборных кампаний не может осуществляться из государственных средств, и никто не имеет права запретить партиям координировать свои действия друг с другом. Что касается возможностей для проведения митингов, маршей или выступлений в СМИ, то правительство не имеет права заводить себе фаворитов в лице каких-либо партий.

Назначенные на 25 мая** выборы следует отложить — оставшееся время необходимо первым делом потратить на закладку этих жизненно важных основ демократии. Партиям следует дать время на консолидацию, чтобы они смогли максимально повысить свои шансы на победу. Избирателей необходимо обеспечить информацией об имеющихся в их распоряжении вариантах. Они должны иметь возможность оценивать эти варианты в менее нестабильной обстановке, а также быть уверенными в своем праве на свободу собрания как в поддержку любого кандидата и предвыборной программы, так и против них. Организовать все это сегодня вполне возможно, а спешка с голосованием вовсе не обеспечивает возможность формирования правительства, максимально отображающего результаты волеизъявления избирателей.

_______________________________
**Имеются в виду президентские выборы 2014 г.

Лучший способ защиты

Естественно, помимо всех этих давно назревших реформ, на повестке дня стоит также вопрос о том, что же делать с российским медведем в чаще. В этом аспекте реакция украинского правительства должна опираться на соблюдение нескольких принципов.

Самоопределение — фундаментальное право, реализуемое с помощью свобод и конкурентных выборов. Чтобы добиться поддержки разных групп граждан, необходимо предложить им эффективную государственную политику, которая способствовала бы повышению уровня их благосостояния. Если правительству это не удается, граждане вполне естественно начинают искать ему альтернативу — либо путем выбора новых правителей, либо, в крайних случаях, путем поиска способов отсоединения от страны. Сепаратизм — это результат провальных действий правительства, а попытка запретить это явление в приказном порядке — не решение вопроса. Целью в такой ситуации должно стать предоставление стимулов, которые нивелировали бы стремление отделиться. Эта цель вполне достижима путем изменения структуры правительства таким образом, чтобы руководители страны нуждались в как можно более широкой общественной поддержке для сохранения власти, а потом методами эффективной политики имели бы возможность вознаградить за эту поддержку как можно большее число граждан.

Демократические общества, где лидеры служат интересам максимального числа граждан, по сути имеют иммунитет к государственным переворотам, революциям и гражданским войнам. Французская политическая система пережила поход своих граждан на баррикады в конце 60-х годов, как и американская политическая система в период вьетнамской войны. Индия сумела выстоять, несмотря на многолетние регулярные протесты против политики правительств, потому что в конечном итоге большинство населения признавало: они имеют возможность выразить свое недовольство посредством традиционных политических инструментов, если число людей, недовольных политикой своего правительства, будет достаточно велико.

Ради завоевания сердец и умов пророссийских украинцев киевскому правительству необходимо добиться, чтобы украинское гражданство ценилось выше возможности сбежать в Россию. Однако на данный момент правительство, реагируя на беспорядки в Восточной Украине, не сумело этого обеспечить. Киев обязан наладить справедливый баланс распределения ресурсов, обеспечить реализацию свобод и верховенство права, а после этого сделать ставку на референдум о самоопределении. Только после всего этого новое правительство сможет убедить многих жителей Восточной Украины в том, что украинцем быть лучше, чем россиянином.

В период «холодной войны» лидеры Запада хватались за любую возможность заработать очки в борьбе против России. Но сегодня у нас нет «холодной войны», а десятилетие вмешательства США в дела Афганистана и Ирака основательно лишило вариант военной интервенции былой привлекательности. Теперь практически невозможно представить себе, что США или НАТО пойдут на интервенцию в Украину ради сдерживания амбиций России.

Но учитывая неэффективность санкций на данный момент, западным политикам — вместо конфронтации с Россией — следовало бы прямо сейчас сосредоточить усилия на продвижении в Украине идеи создания свободного и процветающего общества. В конечном итоге именно такая трансформация сыграет роль непоколебимого противника российской экспансии: демократиями сложно помыкать.

Расположение звезд благоприятствует Украине, а осуществление реальных перемен ради становления демократии — самое лучшее оружие в арсенале Запада.

Уважаемые читатели, PDF-версию статьи можно скачать здесь...

Комментарии 0
Войдите, чтобы оставить комментарий
Пока пусто
Блоги

Авторские колонки

Ошибка