Точка зрения и точка сидения

№7(760) 19 — 25 февраля 2016 г. 18 Февраля 2016 4

Концепция конституционной реформы от Сергея Левочкина

Афоризм основателя польской «Солидарности» и бывшего президента Польши Леха Валенсы «точка зрения зависит от точки сидения» сразу приходит в голову при знакомстве с концепцией новой Конституции от одного из лидеров партии «Оппозиционный блок» Сергея Левочкина. Ведь будучи руководителем Администрации Президента при Януковиче, он был вполне доволен президентской моделью. Более того — трудно поверить, что глава АП непричастен к неуклюжему возврату к той самой модели осенью 2010-го, когда Конституционный Суд восстановил действие Основного Закона в редакции 1996 г. Ведь понятно, что будь АП против, то и не появилось бы в КС через почти шесть лет после политреформы соответствующее представление депутатов-«регионалов» и их союзников.

Теперь же Левочкин не только стал сторонником парламентской модели, но и изложил свою концепцию в статье «Конституционная реформа: новый Общественный договор или перманентный конфликт».

Что хочет отобрать у президента бывший глава АП?

Правда, в статье, пожалуй, больше места отведено рассуждениям на тему, почему нужна реформа и как ее следует проводить, чем собственно предложениям, что именно нужно изменить. И на поверку оказывается, что новаций Левочкин предлагает немного.

Впрочем, давайте рассмотрим по порядку. Так, бывший глава АП пишет:

«Украина должна стать парламентской республикой. Верховная Рада должна быть наделена полномочиями утверждать состав и программу деятельности правительства, контролировать его работу, выражать недоверие всему правительству, премьер-министру и отдельным членам Кабинета Министров. По представлению премьер-министра парламент будет проводить назначения руководства правоохранительной системы и силового блока».

Что же в этом предложении нового? Да, сейчас парламент не вправе по своей инициативе увольнять отдельных министров, выражая им недоверие (их можно уволить либо по представлению главы правительства, либо приняв заявление об отставке, либо выразив недоверие всему Кабмину). Однако эти нормы закреплены законом «О Кабинете Министров Украины», и чтобы вернуть Раде право объявлять недоверие отдельным министрам, достаточно изменить один этот закон, ибо в Конституции (ст. 85 п. 12) записано, что парламент вправе увольнять министров.

Что же касается прерогатив главы государства, то ведь только глав

МИДа и Минобороны, а также еще некоторых важных должностных лиц (из силовиков — генпрокурора и главу СБУ) парламент назначает по представлению президента, тогда как министров внутренних дел и юстиции — без его участия.

Может, там, где Левочкин ведет речь о президенте, о перераспределении полномочий, обнаружатся существенные нововведения? Но нет, там реформатор говорит лишь о сокращении полномочий — весьма абстрактно, без конкретного описания:

«Институт президентства должен сохраниться, но только в качестве стабилизатора системы, который активируется в ситуации политических кризисов. Объем его полномочий должен быть существенно пересмотрен. Шанс на проведение авторитарной политики в государстве нужно свести к нулю.

В отличие от действующей редакции Конституции, президент не должен иметь влияния на принятие социально-экономических решений и деятельность КМУ. «Конкуренцию» за полномочия между президентом и премьер-министром нужно устранить. Это обеспечит не только реализацию принципа разделения властей, но и их полноценное функционирование в рамках своей компетенции».

Как видим, в этом фрагменте не сказано, какие именно полномочия у президента надо убрать. Что же касается остального текста статьи, то из него видно, что автор хочет также передать правительству право назначать представителей центра в регионах, т. е. глав администраций (впрочем, в проекте администраций уже нет, а есть представительства Кабмина).

Проблема не в прописанных полномочиях, или Почему Франция — президентская республика

Но могут ли упомянутые меры устранить то влияние президента «на принятие социально-экономических решений», против которого выступает Левочкин? Понятно, что нет. Однако есть ли основания обвинять автора в том, что он какое-то полномочие «недосмотрел»? Нет. Ибо если внимательно прочитать текст Конституции (и прежде всего ст. 106, где речь идет о президентских полномочиях), то увидим, что влияния президента на социально-экономические решения она не предусматривает.

Как же так? Ведь очевидно, что Порошенко на такие решения влияет. Да, влияет. Но не в силу предписаний Конституции и не потому, что он нечто узурпирует, а ввиду того, что проблема реальной власти президента (как и других властных структур) не сводится к перечисленным в Основном Законе полномочиям. Есть еще и такой фактор, как конституционный обычай. Как он может укреплять президентскую власть, хорошо видно на примере Франции.

Распространено ошибочное представление, будто юридические полномочия президента этой страны очень велики по сравнению с правами правительства. Однако следует почитать французскую конституцию, чтобы убедиться: это не так. Так, ее ст. 20 гласит: «Правительство определяет и проводит политику нации. В его распоряжении находятся администрация и вооруженные силы». То есть правительство Франции не имеет специфически президентских министров, какими у нас являются главы МИДа и Минобороны.

Да, формально все французские министры назначаются президентом — но по представлению премьера. Для назначения же премьера ничье представление главе государства не требуется. Однако если на выборах в нижнюю палату большинство получает политсила, оппозиционная президенту, то ей достанутся и пост премьера, и все министерские портфели, ибо правительство ответственно перед парламентом. Премьеру, не опирающемуся на большинство, сразу вынесли бы вотум недоверия. Сам же президент хотя и лично назначает премьера, сместить его не может. Принципу ответственности правительства только перед парламентом, а не перед президентом, отведена ключевая роль в конституционном законе от 3 июня 1958 г., где определены принципы, по которым разрабатывалась действующая доныне конституция.

Правда, президент Франции может единолично распустить Национальное собрание (нижнюю палату) в любой момент (за исключением первого года полномочий досрочно избранной палаты и периода чрезвычайного положения). Но таким правом главы ФР пользовались нечасто. Никогда не прибегали к нему вскоре после того, как выборы Национального собрания дали оппозиционное им большинство. Ведь было ясно, что новые выборы подтвердят результат предыдущих.

Добавлю также, что эффективно блокировать законотворческую деятельность депутатов французский президент не может: вето преодолевается простым большинством.

В украинских же условиях две трети голосов, необходимых для преодоления вето, как раз и усиливают влияние президента на все вопросы, включая экономические. Правда, за время правления Порошенко не помню эпизода, когда бы он разошелся с парламентским большинством в действительно принципиальных вещах (хотя прецеденты вето были). Но действительно для модели парламентской республики избыточно вето, преодолеваемое конституционным большинством. Жаль, что Левочкин об этом не пишет.

Но вернемся к Франции. После изложенного кажется непонятным, почему же французского президента принято считать таким сильным? А дело в том, что генерал де Голль, располагавший в конце 50-х громадным авторитетом, хотел править страной именно как президент, а не как премьер, и иметь мандат власти не от политиков, а от избирателей. Потому-то при нем Франция даже перешла к всенародному избранию президента, чего не предполагала конституция 1958-го (однако с изменением порядка избрания главы государства юридически его полномочия не расширились).

И сила французского президентства была создана конституционным обычаем, который мог утвердить де Голль своим авторитетом и неизменным наличием за ним парламентского большинства, благодаря чему президент и премьер принадлежали к одной политсиле. В такой ситуации президент фактически диктовал премьеру состав правительства и мог принуждать его написать заявление (формально добровольное) об отставке.

Однако такая модель господствовала лишь до парламентских выборов 1986-го. После них президенту-социалисту Франсуа Миттерану пришлось мириться с правым правительством во главе с Жаком Шираком. В дальнейшем в течение 16 лет еще дважды возникали ситуации, когда президенту приходилось терпеть правительство из чужой партии.

В эти периоды нередко возникала публичная полемика между президентами и премьерами, причем последние подчеркивали, что не являются «вторыми людьми» в государстве. И на практике президенты не имели возможностей препятствовать правительствам проводить их линию.

Правда, главы государства сохраняли влияние на оборону и внешнюю политику, а также по-прежнему представляли страну на международных саммитах. Но это было, во-первых, данью сложившемуся конституционному обычаю, во-вторых — следствием отсутствия принципиальных разногласий между правыми и левыми в данных сферах. Тем не менее роль правительств и лично премьеров в дипломатических и оборонных вопросах была заметной.

Таким образом, в случае совпадения политической ориентации президента и парламентского большинства Франция функционирует как президентская республика, тогда как в случае их расхождения — как парламентская.

Однако в 2000 г. в конституцию ФР ввели поправку, согласно которой президент с 2002-го избирается не на семь, а на пять лет, т. е. на тот же срок, что и Национальное собрание. Так как в 2002-м проходили и президентские выборы (в апреле—мае), и парламентские (в июне), такая поправка привела к синхронизации переизбрания обеих структур власти. Поскольку президентские гонки проходят чуть раньше, парламентская кампания идет во многом на волне президентской, а значит, повышаются шансы на успех той партии, которую представляет новоизбранный глава государства.

Таким образом, несмотря на формальное сокращение срока президентских полномочий, Франция с 2002-го была де-факто президентской республикой, и изменить ситуацию могло бы только проведение досрочных выборов одной из ветвей власти, при условии что на них победят оппозиционные силы.

Закон не изменит психологии

Украина, проведя в 2014-м парламентские выборы лишь через пять месяцев после президентских, получила все шансы воспроизвести нынешнюю французскую модель, если выборы и президента, и парламента в дальнейшем будут проходить в отведенные Конституцией сроки. А вот если состоятся досрочные парламентские выборы и позиции БПП на них ухудшатся, то возникнет ситуация, при которой у президента останется не так уж и много реальной власти. В принципе мы ведь наблюдали уже такую ситуацию в последние два с небольшим года правления Ющенко, и это при том, что его партия была не оппозиционной, а лишь младшим партнером в коалиции.

Но пока досрочных выборов нет, президент остается первым лицом именно в силу конституционного обычая, а также в силу психологии общества, которую нельзя изменить законодательно. Народ привык считать, что первым лицом в стране должен быть именно президент, и это отвечает вождистской психологии весомой части общества, ее мечтам о сильной руке.

Но дело не только в вождизме. Президента, в отличие от премьера, народ избирает непосредственно, всенародность избрания повышает его легитимность. Эту легитимность уменьшило бы избрание президента парламентом. Оно логично для парламентской республики, но такое нововведение общество восприняло бы как лишение его права на избрание главы государства, поэтому выборы президента парламентом не получили бы общественной легитимности. И не случайно о форме избрания президента Левочкин ничего не пишет.

А при всенародных выборах президента возможен единственный вариант перехода к сугубо парламентской республике: если только все ведущие политики страны откажутся от участия в этих выборах, заявив, что для нас, мол, главное — Верховная Рада и пост премьера. Но такой вариант — абсолютная утопия.

Изюминка проекта — коалиция регионального консенсуса

Что касается парламента, то бывший глава АП предлагает следующее:

«Структура парламента — одно- или двухпалатный — является предметом для обсуждения. Оптимальным видится сохранение одной палаты и сокращение депутатского корпуса до 300 человек. Срок полномочий Верховной Рады также должен быть сокращен с пяти до четырех лет. Это отвечает неоднократно проверенному правилу: чем больше полномочий, тем меньше срок. Оптимальной системой выборов в этом случае будет пропорциональная система. Парламент должен превратиться в полноценный законодательный орган, а не в ансамбль ярких личностей. Ослабление его представительской функции компенсируется расширением полномочий местных советов».

Здесь можно согласиться и со сроками полномочий Рады, да и с сокращением численного состава парламента. Очень уж последняя идея популярна в обществе. Хотя в сущности это популизм. В Раде тогда будет заметно меньше депутатов, чем в парламентах европейских стран, сопоставимых с Украиной по численности населения. Но все же это сокращение не критическое.

А вот по поводу избирательной системы — хотя в Конституции ее фиксировать отнюдь не обязательно — Левочкин неправ. Ведь яркие личности в Раде тоже нужны, нужна и представительская функция парламента. Именно благодаря им может возникнуть доверие общества к парламентаризму. И те особенности, которыми один из лидеров ОБ готов пожертвовать, можно сохранить, не консервируя нынешнюю систему и тем более не вводя мажоритарную. Достаточно модифицировать пропорциональную систему, отказавшись от закрытых общенациональных списков, и проводить выборы по региональным спискам. Даже тот вариант пропорционалки, по которой проходили местные выборы, будет лучше действующего порядка избрания партийной половины Верховной Рады.

Самый интересный раздел в конституционной концепции Левочкина — формирование коалиции. Он пишет, что «на 5—10-летний переходный период парламентская коалиция должна обеспечивать максимальный консенсус разных регионов, политических и социальных групп. Это позволит за эти переходные 5—10 лет восстановить соборность, политически и гуманитарно сшить восток и запад, снять конфликтность и обеспечить продуктивную законотворческую работу. Поэтому в проект Конституции предлагается заложить новый принцип образования коалиции. Ее формируют фракции партий, которые в совокупности набрали наибольшее число голосов не менее чем в трех четвертях регионов Украины».

Понятно, что при нынешних обстоятельствах такая концепция означает, что коалицию нельзя будет создавать без участия Оппозиционного блока, т. е. партии Левочкина. Но личные интересы нередко были двигателем общественного прогресса. Поэтому надо отдать должное политику за интересную концепцию консенсусной демократии, т. е. модели, которая работает в Северной Ирландии, Македонии, Боснии и Герцеговине (причем в каждой из двух частей этого государства). Только там везде речь идет о консенсусе национальных общин, тогда как для Украины требуется консенсус регионов — и Левочкин нашел модель, которая его учитывает.

Но проблема в том, кто, кроме него, поддержит такую модель? Ведь она, разумеется, усложняет создание коалиции: для чего оппонентам ОБ стремиться к консенсусу, если они считают, что соборность и так достигнута, и регионы, где победила эта партия, все равно не создают ощутимых проблем для государства?

О местной власти — очень кратко

Об организации местной власти сказано до обидного мало. Говорится лишь о замене местных администраций представительствами Кабмина, при этом кандидатура главы представительства должна согласовываться с местным советом — это, несомненно, позитивный момент. Также сказано, что «функции представительств КМУ на местах будут значительно уже, чем функции местных государственных администраций», но что это значит, не раскрывается. В частности, не утверждается, что эти представительства должны стать лишь контролирующими органами, а власть на местах — передана исполкомам советов.

Молчит Левочкин и о том, какие полномочия должны получить регионы и общины в гуманитарной, бюджетной и других сферах, а главное — о том, предполагается ли какой-либо статус для «отдельных районов» Донбасса.

О судебной реформе — лишь пара общих фраз, о многих других вопросах вообще ни слова.

Конституционная ассамблея — опасная иллюзия

Зато немало говорится о механизме принятия Конституции. По мнению Сергея Левочкина, «во-первых, надо обеспечить открытую и равноправную конкуренцию максимально широкого круга разработчиков конституционных проектов, не создавая искусственных преференций для «официальных» проектов. Во-вторых, необходимо обеспечить их результативное рассмотрение общественными институтами. Речь идет об опыте конституционных ассамблей и учредительных собраний, результат работы которых становится руководством к исполнению».

Из этих предложений одного из лидеров ОБ неясно, какую роль он отводит в этом процессе Верховной Раде: ведь нелогично переходить к парламентской республике, отстраняя парламент от процедуры разработки Конституции или уменьшая его роль в этом.

Идея конституционного собрания муссируется не только Левочкиным, однако она (при внешней привлекательности для многих) — глубоко антидемократична. Придется кратко повторить основные тезисы статьи, опубликованной в «2000» чуть не десять лет назад.

«Главная традиция европейского опыта последних десятилетий или даже веков очевидна — конституционное собрание не может появиться в стране, где есть демократически избранный парламент, а может лишь предшествовать его возникновению.

Я понимаю, что из-за закономерного недовольства парламентом у нас многие люди, особо не задумываясь, инстинктивно готовы поддержать идею созыва конституционного собрания. Однако уверен, что их позиция существенно изменится, если задать им простой вопрос: «Почему это собрание будет принципиально лучше Верховной Рады, если оно будет избрано тем же самым украинским народом?» (см. Самая антидемократическая идея // «2000», № 49(393), 7—13.12.07.).

Ведь если народ не способен избрать полноценный парламент, то может ли он избрать лишенные этих недостатков структуры — и то же конституционное собрание?

Знает ли Левочкин закон о референдуме?

Впрочем, по Левочкину, не за конституционными собраниями — последнее слово в принятии Конституции. Финалом является референдум. Автор проекта утверждает, что «в соответствии с действующей редакцией Закона Украины о Всеукраинском референдуме возможны два сценария конституционного референдума о принятии нового текста Конституции Украины». Первый — это формирование инициативной группы по проведению референдума, ее регистрация в ЦИК, сбор трех миллионов подписей, их подсчет и верификация ЦИК, обращение в Конституционный Суд для выяснения конституционности вопросов, которые предлагается вынести на референдум, — и наконец, его проведение.

Также Левочкин подчеркивает:

«Закон предусматривает и второй сценарий — референдум по инициативе парламента на основе ст. 14, 24, 27 закона о Всеукраинском референдуме. В этом случае процедура будет предполагать:

— внесение группой депутатов проекта Конституции на рассмотрение парламента. Обеспечение голосования 226 голосов для направления законопроекта на экспертизу Конституционного Суда;

— рассмотрение проекта реформы КСУ;

— принятие 226 голосами постановления ВРУ о назначении общенационального референдума. Согласно ст.26 Закона... президент обязан в пятидневный срок подписать Указ о проведении референдума;

— проведение общенационального референдума;

— в случае одобрения новая редакция Конституции вступает в действие со дня провозглашения ЦИК результатов всеукраинского референдума». (Такой порядок вступления в силу Конституции предполагается и при проведении референдума по первому сценарию.)

Однако проблема в том, что в упомянутых Левочкиным статьях закона о референдуме (zakon3.rada.gov.ua) и в других положениях этого документа описана принципиально иная процедура инициирования референдумов Верховной Радой. Она повторяет положения ст. 156 Конституции и касается лишь изменений трех разделов Основного Закона: «I. Общие положения», «III. Выборы. Референдум», «XIII. Внесение изменений в Конституцию Украины». При этом до вынесения на референдум этот законопроект должен получить поддержку не просто большинства депутатов, а двух третей.

Получается, что Левочкин не знает норм закона, рожденного в свое время при полной поддержке возглавляемой им АП.

Да, что касается референдума на основании сбора подписей, то все описано верно. Но дело в том, что такая процедура изменения Основного Закона им самим не предусмотрена, и будет неудивительно, если закон о референдуме, принятый еще в первый год пребывания у власти Януковича (но ни разу не примененный на практике), будет отменен Конституционным Судом, где давно лежит соответствующее представление.

Однако теоретически против закрепления конституционных поправок референдумом возражать сложно. Правда, если мы возьмем конкретную концепцию Конституции от Сергея Левочкина, то здесь есть скользкие моменты. Во-первых, его модель конкуренции конституционных проектов может привести к тому, что на референдум окажутся вынесены несколько проектов: достаточно собрать подписи (что, как показал опыт президентских выборов 1999-го и 2004 г., — не проблема). Во-вторых, если проект будет касаться прежде всего изменений в разделении полномочий между ветвями власти (а исключительно об этом идет речь и в концепции бывшего главы АП), то референдум не вызовет особого интереса избирателей. Многие из них сочтут, что новая Конституция ничего в жизни людей не изменит. И утвержденный при явке в 51% избирателей проект хотя и станет Конституцией, однако все же не будет обладать должной общественной легитимностью.

Консенсус, ненужный управителям

Но думаю, неучет этих обстоятельств — как раз не самый существенный недостаток статьи одного из лидеров ОБ. Куда важнее другое — если мы реально хотим изменить Конституцию (а не просто порассуждать на эту тему), то говорить о проблеме надо честно. А честный разговор предполагает в первую очередь открытую постановку вопроса: может ли Украина провести конституционную реформу, нужную обществу, в условиях фактического внешнего управления государством?

Не пытаясь дать здесь полный, развернутый ответ на этот вопрос, скажу лишь, что реформу, предлагаемую Сергеем Левочкиным, страна провести в таких условиях не сможет. Вот два года назад как раз был именно такой момент, который позволял это сделать. Концепция консенсусной коалиции — вместо размытых утверждений о правительстве национального согласия — была как раз тем, что требовалось для мягкого выхода из политического кризиса. В случае ее оперативной реализации могло бы не быть ни потери Крыма, ни войны в Донбассе.

И конституции, предполагающие такие коалиции, как раз и разрабатывали европейские страны и на Балканах, и в Северной Ирландии. Только в случае с Украиной Штайнмайеру, Фабиусу, Сикорскому и тем, кто стоял за ними, такой компромисс был не нужен. Им требовалась полная победа тех, кому они симпатизировали. И нет никаких оснований считать, что они и их преемники передумали сейчас, когда ситуация в Украине все же поспокойнее.

Уважаемые читатели, PDF-версию статьи можно скачать здесь...

Комментарии 0
Войдите, чтобы оставить комментарий
Пока пусто
Блоги

Авторские колонки

Ошибка