Децентрализация: ЗЕ-эпиграф к magnum opus Порошенко

№42(926) 18 — 24 октября 2019 г. 16 Октября 2019 5

Новая власть унаследовала от предшественников внушительный багаж реформаторских новшеств. Среди правоохранительных, образовательных, медицинских и прочих реформаторских этюдов предыдущей властной команды особенно важной является реформа децентрализации, которую экс-президент Порошенко использовал как ширму новаторских достижений своего режима.

Действующий глава государства Владимир Зеленский уже дал четкий сигнал — в следующем году реформа будет завершена. Логическим завершением реформаторского действа станут местные выборы на новой административно-территориальной основе. Вполне вероятно, что власть хочет завершить реформу к середине весны следующего года, приурочив финал к очередной годовщине реформы.

Учитывая количество неразрешенных вопросов, очевидно, что Зе-команда намерена довершать реформу в турборежиме. В таком случае остается очень мало надежды, что новые реформаторы исправят фундаментальные ошибки в децентрализации, которые заложены в реформу старой командой.

Региональные попрошайки

Сейчас уже создано 924 объединенные территориальные громады (ОТГ) из 1356, которые предусмотрены перспективным планом реформы (в общей сложности громады должны покрыть 82% территории страны). В 91 районе разных областей страны еще не создано ни одного ОТГ. Интересен будет анализ бюджетов ОТГ по итогам текущего года, а пока можно проанализировать первое полугодие т. г. и итоги 2018 г.

При анализе бюджетов ОТГ учитываются такие параметры: доход на душу населения (соотношение объема поступлений доходов общего фонда без трансфертов из госбюджета к количеству жителей громады); уровень дотационности бюджетов (соотношение базовой и реверсной дотаций без учета субвенций из госбюджета); удельный вес заработной платы в расходах общего фонда.

Особый интерес представляет показатель дотационной зависимости ОТГ, который четко демонстрирует уровень пресловутой «спроможності» общины.

Я планировал использовать инфографику Офиса децентрализации с данными анализа бюджетов ОТГ за первое полугодие 2019 г. Эксперты проанализировали информацию по 806 ОТГ, созданным в 2015—2018 гг. Их разбили на пять групп (1-я — ОТГ с населением более 15 тыс. человек, 2-я — от 10 до 15 тыс., 3-я — от 5 до 10 тыс., 4-я — менее 5 тыс. и 5-я — ОТГ-города областного значения). К сожалению, на данный момент сайт реформаторов безнадежно «лежит».

Впрочем, перефразируем известное выражение Порошенко: какой, блин, еще диджитализации вам не хватает! Даже беглого взгляда на статистические таблицы достаточно, чтобы убедиться: абсолютное большинство ОТГ дотационные и в разной степени зависят от финансов из центрального бюджета. Из второй группы более крупных ОТГ, например, бездотационными являются 38 громад из 124.

Рассмотрим конкретные примеры областей — лидеров в процессе децентрализации, т. е. по количеству созданных ОТГ и их охвату территории области. Из 53 громад на Житомирщине только 15 являются бездотационными. В Запорожской обл. финансовую самостоятельность демонстрируют 6 общин из 44. В Хмельницком регионе 7 громад из 45 показывают свою финансовую «спроможність». В некоторых случаях процентное соотношение дотационности конкретных громад может быть весьма незначительным, но в эту методологию вкралась откровенная манипуляция. Как и указано в параметре оценки дотационности ОТГ, там не учитываются субвенции: например, медицинская и образовательная. А это миллиарды гривен. Ввиду этого фактора зависимость абсолютного большинства общин от центрального бюджета куда более значительная, чем это пытаются показать реформаторы.

Обратим внимание на структуру расходов бюджетов ОТГ — это очень красноречивый показатель. Идеологи реформы из года в год трубили о победном росте собственных доходов громад. Да, их доходы действительно росли за счет передачи на места части финансовых инструментов после внесения соответствующих изменений в Бюджетный кодекс. В то же время увеличивались и расходы ОТГ в связи с обслуживанием создаваемой инфраструктуры (освещение, водопроводы, новые коммунальные службы и т. д.) и через «сбрасывание» на бюджеты громад финансирования заведений культуры и образования. Часто из бюджетов общины приходится выделять деньги на те объекты социальной инфраструктуры, на которые не хватило бюджетных субвенций.

Показательный пример, иллюстрирующий подобные случаи, произошел в Новосанжарской ОТГ на Полтавщине. Без финансирования на 2019 г. остались местная музыкальная школа, библиотека и районный территориальный центр. В начале года местные чиновники урезали финансирование Дома детского и юношеского творчества, вследствие чего возникли проблемы с оплатой коммунальных услуг, а из персонала должен был остаться только один человек. Глава ОТГ Инна Коба так прокомментировала сложившуюся ситуацию: «Конечно, людей на произвол судьбы мы не бросим — найдем возможности для финансирования, но на уровне обоснованной потребности и учитывая бюджетные возможности. Хотя сделать это будет очень трудно, потому что поселковый бюджет и так трещит по швам».

В общей структуре бюджетных расходов ОТГ (общие расходы всех громад составили 261,4 млрд. грн.) преобладают статьи на поддержание базовых функций громады, или простыми словами — на «проедание». Расходы общих и специальных фондов ОТГ на оплату труда — 35,9% (93,8 млрд. грн.) общего объема средств, на социальное обеспечение уходит 20,2% (52,8 млрд.), на коммунальные платежи и энергоносители — 3,8% (9,9 млрд.). Однозначной статьей на развитие ОТГ можно назвать только капитальные расходы — 18,5%. Как видим, почти 60% расходов громад составляет обслуживание базовых потребностей общин. С такими пропорциями распределения средств говорить о развитии весьма затруднительно.

Размер имеет значение

Больше всего создано маленьких ОТГ с населением до 5 тыс. жителей, но проживают в них всего 12% населения, охваченного ОТГ. Сами же реформаторы отмечают, что более успешными и устойчивыми в финансовом отношении являются ОТГ с численностью населения не менее 10 тыс. человек. В то же время, жонглируя обтекаемыми формулировками «спроможності» и «перспективности» громад, реформаторы сами создали больше всего маленьких громад (из 806 ОТГ, приведенных в анализе, — 292 с населением до 5 тыс. и 267 ОТГ с численностью жителей от 5 до 10 тыс.). Теперь, как утверждают адепты реформы и многие эксперты, уже созданные громады нужно укрупнять и объединять их финансовые возможности.

Собственно, на примере маленьких ОТГ можно рассмотреть главные недостатки методологической составляющей реформы. Примеры мелких ОТГ, в составе которых может быть 2—3 небольших села, имеют диаметрально противоположные эффекты. Так, это могут быть несколько бедных сел, которым не нашлось места в более крупных и перспективных объединениях, или же они сами не захотели к ним присоединяться (не будем забывать о частных интересах сельских голов). В таком случае это совершенно бесперспективная и глубоко дотационная территориальная единица, сколько б субвенций и дотаций туда ни выделялось.

Противоположный пример — объединение нескольких населенных пунктов, на территории которых размещены крупные предприятия промышленности, торговли, карьеры по добыче полезных ископаемых, газовые, нефтяные скважины или ряд АЗС. При небольшом количестве населения такие ОТГ генерируют большие финансовые ресурсы, которые обеспечивают им внушительные показатели собственного дохода в пересчете на одного жителя. При этом в ряде областей созданы громады в рамках административных границ целых районов просто потому, что там нет ни одного крупного предприятия. Яркий тому пример — Старосинявская ОТГ в Хмельницкой обл.

Это следствие целой вереницы ошибок планирования реформы.Ошибка добровольности

В первую очередь это ошибочность подхода объединения громад на добровольной основе. Да, звучит это не очень демократично, но, пустив процесс децентрализации на самотек и делегировав формирование перспективных планов будущих ОТГ на уровень региональных офисов с их «местными» интересами, интригами и зачастую полной профнепригодностью, власть допустила серьезную ошибку.

Однозначно — центр принятия решений должен быть только один. Он должен обладать полнотой всей информации об особенностях регионов и в директивном режиме прагматично подходить к «нарезанию» ОТГ (не только в границах одной области, но и с учетом перспективности, создавая межобластной формат ОТГ).

По такому пути двигалась Польша, с которой наши реформаторы (как бы) брали пример. Там с ходу отбросили идею добровольного объединения и очертили границы новых территориальных объединений, руководствуясь практическими соображениями, избежав т. о. региональной «махновщины».

Ошибка параметров

Этот недостаток отчасти сформировался под влиянием первой ошибки. Формирование ОТГ должно было базироваться на прагматичном расчете социально-экономического потенциала определенных территорий. Важно не только количество жителей (а для этого необходимо провести перепись населения, иначе никто точного количества не скажет) условной громады, но и наличие там достаточной хозяйственно-производственной базы — заводов, фабрик, супермаркетов, крупных ферм, карьеров с ископаемыми ресурсами и т. д.

Только правильная оценка соотношения трудовых ресурсов, земельных запасов, промышленных мощностей и достаточного сектора услуг может стать базой для создания устойчивой территориальной единицы, которая способна не только финансировать свои базовые расходы, но и генерировать доходы для развития.

Весьма примечательны показатели анализа бюджетов ОТГ по итогам прошлого года. Из функционирующих в 2018 г. 665 ОТГ почти 75% были дотационными. Власть не придумала ничего, кроме как решить вопрос методом перераспределения. Почти 16% ОТГ не только не получали дотации, но и перечисляли в госбюджет реверсные дотации. Эти средства направлялись на поддержку дотационных громад, и, по задумке реформаторов, такой подход должен был уравновесить ситуацию. Но, как свидетельствует статистика по первому полугодию т. г., такой подход не работает, и дотационные ОТГ остаются таковыми, несмотря на предоставление им дополнительного финансирования.

Как отметили в анализе сами приверженцы реформы, реверсные дотации предоставляли те ОТГ, где были сконцентрированы промышленные или другие крупные хозяйственные объекты. Лидерами стали:

— Троицкая ОТГ в Луганской обл., где функционирует ПАО ДТЭК, «Агро КМР» (сельхозпредприятие с французскими инвестициями и размером земельного банка в 11,5 тыс. га);

— Слобожанская ОТГ в Днепропетровской обл. — при наличии мясной фабрики «Фаворит», фирмы «Мясокомбинат Юбилейный» и ряда гипермаркетов;

— Вербковская ОТГ на Днепропетровщине, где расположена шахта им. Героев Космоса;

— Боратинская громада в Волынской обл.: там бюджет пополняет крупный завод по производству кабельных систем для автомобилей немецкой корпорации Kromberg Schubert, завод является крупнейшим налогоплательщиком области.

Серьезными потребителями бюджетных базовых дотаций стали отдельные ОТГ из Черновицкой, Львовской, Ивано-Франковской и Тернопольской обл. Характерной особенностью самых дотационных ОТГ в этих областях является отсутствие на их территории крупных промышленных объектов и более интенсивная трудовая миграция за границу. Около 50% доходов этих ОТГ составили акцизные сборы на топливо и табачные изделия.

Весьма распространенная практика, когда ближайшие к областному центру села отказываются от объединения с городом. Некоторые руководители таких ОТГ, преследуя определенные интересы, создают территориальные «островки» вокруг крупных городов, довольствуясь сбором акцизного налога с нескольких заправок на территории громады. Упомянутая выше Боратинская ОТГ на Волыни — тоже яркий пример небольшого очага самостоятельности рядом с Луцком.

Получая налоговые поступления от крупного предприятия, местные чиновники, допустим, решили создать свою ОТГ. Их вовсе не волнует, что жители прилегающих к городу сел ездят на работу в город, пользуются услугами городских медучреждений, а их дети ходят в городские школы. Такого рода окологородской «сепаратизм» абсолютно нелогичен с точки зрения перспектив развития и областного центра (ему нужны земли для расширения), и близких к городу сел (которые пользуются социальной инфраструктурой города и могли бы иметь долгосрочные перспективы развития путем интеграции).

Другой пример — эффект «гетманства» в небольших соседствующих ОТГ. В Хмельницкой обл. рядом расположены Крупецкая и Улашановская ОТГ. В состав первой входят два сельсовета с населением 2737 человек. На территории Крупецкой ОТГ функционирует крупный завод по производству солода, несколько компаний по добыче строительного сырья, животноводческий кооператив и многие другие хозяйствующие субъекты. Громада по результатам анализа бюджета за первую половину 2019 г. признана самой зажиточной в области. Рядом с этой успешной общиной находится Улашановская ОТГ, где в пределах девяти сельских советов проживают более 8 тыс. человек. Эта ОТГ не располагает такой концентрацией фирм-налогоплательщиков и остается (хотя и не в значительных объемах) дотационной.

Ошибка целевого финансирования

Серьезным просчетом реформы децентрализации можно считать и выделение государством денег на целевые программы по финансированию инфраструктуры. Безусловно, то, что в ОТГ появились освещение, водопровод, газ, наконец-то отремонтирована часть дорог, крыши школ и вставлены пластиковые окна в ФАПах, — это похвально. Но подобные капиталовложения нельзя считать финансированием развития. Это не более чем капитализация инфраструктуры, которая долгое время не получала надлежащего финансирования и не обновлялась.

Бюджетные средства нужно было направлять на целевые программы по стимулированию и созданию экономической и производственной базы громад, давая им четкую установку на развитие собственного коммунального сектора по предоставлению услуг и производству товаров. Это стало бы экономической базой ОТГ, которые могли бы т. о. генерировать прибыль и создавать рабочие места.

Подобные примеры есть, но они скорее исключение из правил и результат хозяйственной сноровки отдельных руководителей ОТГ, нежели целенаправленной политики государства в сфере трактовки стержневых направлений политики децентрализации. Так, в Степанецкой ОТГ на Черкасчине открыли коммунальный салон красоты. В Веселовской ОТГ в Запорожской обл. пошли еще дальше — создали свое предприятие по производству плитки и небольшой асфальтный завод, а сейчас подумывают и о маленьком предприятии по переработке мусора.

Подобный подход по созданию экономического базиса в ОТГ намного эффективнее. Но процесс реформы проследовал по траектории советов либерал-реформаторов, и советы эти свелись к банальной сказке про доброго инвестора: мол, ремонтируйте дороги, проводите освещение, создавайте проекты технопарков и ждите щедрых инвесторов с чемоданами кэша. Вся страна уже годами ждет этих инвесторов, но приходят почему-то только спекулянты и раскупают космически прибыльные ОВГЗ Украины. Что уж говорить про инвестиционных «ожидальщиков» в украинской глубинке!

Зеленский довершит кривую конструкцию Порошенко

Провозгласив 2020 г. финальным в реформе децентрализации, президент Зеленский сможет завершить только декорацию весьма шаткой реформаторской модели Порошенко—Гройсмана. Как уже заявил Владимир Александрович, под реформу будет создана конституционная база, а заложенный предыдущей командой фундамент из ОТГ Зе-команда декорирует административно-территориальными надстройками: поветами и префектурами.

Вероятно, для завершения формирования базы ОТГ по всей Украине и укрупнения «дефектных» громад власть откажется от принципа добровольного объединения, завершив процесс в кратчайшие сроки директивно-принудительными методами. Дедлайн реформы в следующем году вполне предсказуем: власть будет стремиться завершить все административно-территориальные настройки до местных выборов, а вопрос передачи земли в распоряжение громад — к октябрю, когда по плану должен заработать рынок земли.

Начавшаяся в 2018 г. процедура по передаче земель сельхозназначения за пределами населенных пунктов в коммунальную собственность ОТГ в начале т.г. застопорилась. По итогам прошлого года 646 ОТГ получили в распоряжение 1,5 млн. га земли. Причиной сбоя передачи земель стал хаос, царящий в Госгеокадастре. Скорее всего, власть решит эту проблему параллельно с подготовкой рынка земли и к октябрю-2020 закончит создание ОТГ по всей стране и завершит передачу земли в их собственность.

Весьма показательно, что под разговоры о предоставлении громадам новых финансовых механизмов с начала следующего года власть хочет лишить бюджеты ОТГ доходов от акцизов на топливо, которые будут направлены исключительно в дорожный фонд. Акциз на горючее составляет до 15% доходов в общей структуре общин, и это может стать весьма ощутимым ударом по и без того мнимой самостоятельности бюджетов ОТГ. Финансовое истощение громад может стать следствием деградации социальной инфраструктуры (образовательных школ, садиков, ФАПов), что ускорит процесс депопуляции и трудовой иммиграции. Зато станет намного больше свободной для продажи земли.

Примечательно, что больше всего радеют за наведение порядка с кадастром, инвентаризацией и внесением в электронную базу всей земли, а также активно помогают в этом «друзья» Украины из известного фонда USAID г-на Сороса. Впрочем, порядок — это замечательно, но хорошо бы обойтись без Сороса! В противном случае может показаться, что г-н Сорос хотел бы увидеть земельный паспорт Украины раньше правительства.

Аргументируя передачу земли ОТГ расширением их финансово-хозяйственного инструментария, Зе-либертарианцы стремятся распахнуть земельные закрома Родины перед иностранным капиталом и отечественными латифундистами с такой ультралиберальной щедростью, что это смущает даже акул из МВФ и Мирового банка. Пока премьер Алексей Гончарук и министр экономики Тимофей Милованов безудержно рекламируют очень свободный рынок земли и подсчитывают виртуальные барыши, даже представители МВФ говорят о регуляторных предохранителях в законах о земельном рынке, а Мировой банк рекомендует создать фонд поддержки украинских фермеров. Тот случай, когда ученики превзошли учителей в искусстве экономического либерал-садизма.

Контроль общин над сельскохозяйственными землями не означает ничего, кроме безобразного упрощения процедуры скупки земель для иностранных корпораций и спекулянтов. Решить вопрос, найти подход, договориться или подкупить местного «гетмана» в ОТГ, который продаст землю или не будет замечать явных нарушений законов, будет очень легко и просто.

Земля в распоряжении громад станет логическим завершением шестилетней эпопеи «самой успешной» украинской реформы. Украинская власть и международные «партнеры» проповедовали децентрализацию как учение о светлом пути демократизации государственных механизмов принятия решений, формирования народовластия, развития местного самоуправления и вовлечения людей в процессы регионального микроменеджмента в родном селе/поселке/городе. Спустя шесть лет блужданий украинцев по пустыне реформы за либеральными пророками общество видит мираж «достижений».

Иллюзия демократизации и народовластия затмила собой реальные итоги реформы. Вместо экономической самостоятельности абсолютное большинство громад находится на коротком финансовом поводке Печерских холмов. Добровольное объединение громад с элементами региональной «партизанщины», которое рекламировали как двигатель демократической реформы, грозит закончиться безапелляционными директивами из центра. Примитивное планирование перспективных планов ОТГ привело к созданию территориальных единиц-пустышек, без экономической базы и перспектив социальной эволюции. Административным новообразованиям, которые зависят от финансовых подачек центра и лишены перспектив реального прогресса, хотят вручить последний национальный актив в виде земли.

Как недавно заявил министр Милованов, громады сами будут решать, что им делать с землей — «продать или построить на ней детскую площадку». Нет и тени сомнения в том, что скоро Украина станет мировым рекордсменом по количеству детских площадок в пересчете на одного ребенка.

Уважаемые читатели, PDF-версию статьи можно скачать здесь...

загрузка...
Loading...

Загрузка...

Саша БОРОВИК: «Дигитализация глупости – занятие...

В Африке есть много бедных и не особо привлекательных государств, где уровень...

Приглашение от Трампа – не повод для визита

Американские аналитики, сотрудники посольства и другие специалисты тщательно...

Инициатор слива остается в тени

Инициатор слива остается неизвестным (кое-кто указывает на президента Порошенко,...

«Украинагейт»: показания свидетеля телефонной беседы...

Показания Александра Виндмана интересны тем, что он, находясь в ситуационной комнате...

Рябошапка объяснил, почему Порошенко не объявлено ни...

Генеральный прокурор Украины Руслан Рябошапка во время общения с журналистами в...

Хронология «Украинагейта»

Основная часть вступительного заявления посла, 17 октября 2019 г. дававшего показания на...

Загрузка...

ЗЕмельный блеф

Иностранные инвесторы уже сейчас обрабатывают и частично владеют почти 1 млн. га наших...

С каких пор Украина — «критически важный» союзник...

Выслушав показания представителей госдепартамента США Джорджа Кента и Уильяма...

Последний(?) компромисс

При годовом плане в 1 млрд. грн. за 8 месяцев 2019-го от растаможки в госбюджет поступило 7,1...

Движение в разнонаправленных векторах*

Общемировой тренд — поворот крайне вправо — усилился с приходом в Белый дом...

Лучшие и худшие пенсионные системы мира

По прогнозам ООН, к 2070 г. звание «пенсионер» будут носить почти 20% жителей нашей...

Политические парадоксы отопительного сезона

Накануне отопительного сезона более 20 тыс. абонентов левобережной части г. Днепр, а в...

Комментарии 0
Войдите, чтобы оставить комментарий
Пока пусто
Loading...
Получить ссылку для клиента

Авторские колонки

Блоги

Idealmedia
Загрузка...
Ошибка