«Наша профессия новая, и не все осознают, что мы не ревизоры»

№7 (895) 15 — 21 февраля 2019 г. 13 Февраля 2019 3

Марина Барынина: «Аудит сравнивает запланированные ресурсы с потраченными, а результаты — с достигнутыми»

Недавно министр обороны Украины из-за неэффективного использования финансового ресурса ведомства уволил двух руководителей территориальных квартирно-эксплуатационных управлений, еще одного понизил в звании, а другого в должности. Объяснил это тем, что не может спокойно относиться к такому положению дел, «когда каждая копейка — это кровь и пот на теле Украины».

1 января вступил в силу Временный порядок организации внутреннего контроля и управления рисками в Минобороны и ВСУ. Согласно документу, командиры и начальники обязаны выявлять возможные риски, их причины и влияние на жизнедеятельность воинских частей и подразделений, а также определять ожидаемые результаты их предотвращения и смягчения негативных последствий. Руководители должны отработать реестр возможных рисков в контексте своих должностей. Внутренние аудиторы тем временем оценят надежность системы внутреннего контроля и управления рисками, дав рекомендации по укреплению элементов или процедур, которые не обеспечивают уверенность руководителя в том, что все работает как надо.

Если вы не в тюрьме

НАТО удовлетворено сотрудничеством с Украиной в отношении добропорядочности руководящего звена сектора безопасности и обороны. Альянс выразил готовность и дальше помогать Киеву бороться с коррупцией в этой сфере.

Правда, даже в Великобритании есть специфические проблемы в военной области. Иначе в структуре их минобороны не было бы подразделения по вопросам мошенничества. Британский опыт перенимали украинские специалисты. В упомянутом ведомстве стажировалась директор департамента внутреннего аудита Минобороны Марина БАРЫНИНА. Ее больше интересовало практическое применение в оборонном секторе международных стандартов внутреннего аудита.

— Когда я пришла в Минобороны в 2010-м, внутреннего аудита в органах государственного и коммунального секторов еще не ввели, его считали иностранной модой, нам не подходящей, а слово «коррупция» не воспринималось. Один из руководителей сказал мне: «К армии его прошу не применять», — рассказывает г-жа Барынина. — За эти идеи меня и попросили из ГлавКРУ.

Когда сделала первый антикоррупционный отчет в сфере обороны по результатам стажировки в Transparency International (занимала должность замдиректора контрольно-ревизионного департамента МОУ. — Авт.) в бытность министров Соломатина, меня чуть не уволили. Но в Брюсселе поднялся шум, руководство миссии Украины при НАТО обратило внимание министра на мнение международных экспертов по этой ситуации.

Британцы написали, что вложили значительный ресурс в подготовку украинских аудиторов. Мол, в случае моего увольнения они не гарантируют финансирования антикоррупционных программ. Хотя меня понизили до начальника отдела, я осталась в системе. Вдохновила поддержка британцев и офиса Transparency International, семьи, друзей и коллег. Тогда поняла: стоит продолжить начатое.

Тогда все настолько привыкли к коррупции, что зачастую ее не замечали. Было нормой занести начальнику бутылку за предоставление отпуска — вроде бы мелкая бытовая коррупция, но мы были слишком толерантны к таким вещам. Это касалось и визита к врачу, экзаменов, решения многих вопросов.

В центральных органах власти были контрольно-ревизионные подразделения. В ГлавКРУ я возглавляла координацию их деятельности. Мы изучали зарубежный опыт, выбрав путь, предложенный Еврокомиссией, — реформу системы государственного внутреннего финансового контроля.

В советские времена, а в сознании многих и до сих пор понятие финансового контроля отождествляется с ревизией. Но современный взгляд на него предполагает прежде всего эффективное управление, которое может осуществлять только тот, кто отвечает за процесс. Поэтому система государственного финансового контроля имеет три взаимосвязанные составляющие.

Первая — внутренний контроль. В странах НАТО и ЕС он называется финансовым управлением и контролем. По моему мнению, это определение лучше соответствует сущности нашей деятельности. Вторая — внутренний аудит, оценивающий корпоративное управление, внутренний контроль и управление рисками. Третья — гармонизация внутреннего контроля и внутреннего аудита на центральном уровне.

В свое время я была первым руководителем центрального подразделения гармонизации в Украине. Тогда оно функционировало в ГлавКРУ (ныне Государственная аудиторская служба Украины. — Авт.). Новая философия заключается в том, что внутренний контроль обязан организовывать руководитель, причем не как отдельную ревизионную или инспекционную деятельность, а как совокупность обязательных к исполнению правил и процедур. К примеру, руководитель департамента поставил определенную задачу. И возникает вопрос: кто будет контролировать, правильно ли все происходит?

Тип контрольной деятельности зависит от модели управления. В командно-административной начальство не ждет советов, поскольку хочет лишь отчета о точном выполнении (невыполнении) решений, без рассуждений, как сделать все эффективней. Поэтому ревизоров часто использовали как инструмент наказания. Не нравился руководитель предприятия, завкафедрой, командир воинской части — присылали ревизоров с формулировкой «найдите чего-нибудь, накопайте».

Информацию из актов ревизий порой использовали, как дышло, в зависимости от «руководящей установки». В традиции негативного отношения к контрольно-ревизионной службе есть и объективные причины, ведь следствием ревизий были выговоры, штрафы и увольнения. Да и ревизоров оценивали преимущественно по показателю найденных нарушений. Основанием для поощрения была традиционная формулировка «провел столько-то ревизий, обнаружил — желательно как можно больше — нарушений или убытков на миллионы».

Это напоминает известное прокурорское выражение: «То, что вы не в тюрьме, не ваша заслуга, а наша недоработка». К сожалению, такие подходы еще не искоренены. Было нормой хвастаться, что кого-то после ревизии посадили. Но аудит нельзя измерять количеством «посадок». Есть Нацполиция, прокуратура, СБУ, ГБР, НАБУ, есть люди, занимающиеся правовой оценкой нарушений. Современные руководители требуют иных услуг. И внутренние аудиторы должны способствовать налаживанию качественного управления, рекомендуя лучшие практики.

Многие считают, что мы занимаемся антикоррупцией. Мать Тереза говорила, что никогда не пойдет на антивоенный митинг, а лишь на мирный. Так и нам лучше говорить о деятельности, направленной на построение добропорядочности и надлежащего управления, в том числе и в оборонном ведомстве.

Управление рисками

— В обществе понятие «коррупция» зачастую трактуется однобоко — это когда кто-то из начальства причинил убытки, ущерб, но не получил личной выгоды.

— Это весьма распространенная ошибка. Коррупционными можно считать действия, приводящие к получению выгоды — личной или в пользу третьих лиц. Именно недостаток компетенции, опыта, ошибочные решения, в общем неэффективное управление часто является причиной серьезных экономических потерь, неправильного использования национальных ресурсов, а не коррупция в ее классическом понимании. Это подтверждает работа наших аудиторов. Убеждена, что во время децентрализации в армии с передачей полномочий командирам подразделений обязательно следует проводить тренинги по распоряжению бюджетными средствами и управлению ресурсами.

Аудит не концентрируется только на финансовых вопросах, а оценивает эффективность и результативность деятельности. Это гораздо интереснее, ведь многие вещи можно сделать формально законно, но неэффективно. Аудит сравнивает запланированные ресурсы с потраченными, а запланированные результаты — с достигнутыми.

За рубежом перешли к аудиту систем. Не проверяя мелочи, берут определенную тему, например ряд контрактов по закупке у одного исполнителя. Это другой уровень подходов, когда аудитор должен показать наиболее рисковые сферы, правильно описать и квалифицировать их, закрепив доказательствами.

Сейчас мы внедряем новые виды аудитов — управление рисками, информационными технологиями и кибербезопасностью. Интересный опыт мои коллеги получили в прошлом году, впервые проведя аудит многонационального бюджета литовско-польско-украинской бригады по стандартам НАТО. Причем все документы составлялись на английском. Доверие к нашим аудиторам свидетельствует об их уровне зрелости и соответствии международным стандартам и практикам.

Я побывала на заседании аудиторского комитета минобороны Великобритании. Руководители высокого уровня там реально отчитываются независимым экспертам. Такая практика будет и в Украине: Кабмин постановлением от 12 декабря 2018 г. рекомендовал создать аудиторские комитеты в госорганах. А уже 29 декабря министр обороны Степан Полторак утвердил концепцию создания аудиторского комитета. Надеюсь, Минобороны будет первым ведомством, где начнет работать такой орган. Говоря о Минобороны, я часто употребляю слово «впервые». К примеру, наш департамент разработал стандарты внутреннего контроля в Минобороны и ВСУ, утвержденные в 2016-м. Это первые стандарты внутреннего контроля в госсекторе. В свое время Минобороны первым утвердило и антикоррупционную программу.

— У ваших британских коллег есть подразделение по вопросам мошенничества в сфере обороны. Название как-то режет слух.

— В их законодательстве коррупция — часть мошенничества. Считаю, по крайней мере теоретически, этот подход правильным. Не обязательно причиной незаконных расходов, убытков, других финансовых потерь есть коррупция. По моему убеждению, почти все обнаруженные нами проблемы в ВСУ — следствие недостатка опыта или человеческих ошибок, т. е. неэффективного управления.

А вот случаями коррупционных правонарушений или правонарушений, связанных с коррупцией, в Минобороны Украины занимается управление по вопросам предотвращения и выявления коррупции. Утверждать, что аудит — сугубо антикоррупционный инструмент, некорректно. Не наша задача надевать наручники коррупционерам. Я против того, чтобы отчет аудита воспринимали как вердикт. Только после суда можно говорить, чем является обнаруженное нарушение — коррупцией, мошенничеством с финансовыми ресурсами, неосторожностью или небрежностью.

Если же обнаруживаем нарушения, документируем и докладываем министру, а затем по его решению передаем материалы в правоохранительные органы. Надо работать с причиной явления. Это изменение правил, регламентов, процедур — максимальное их упрощение и понятность. Например, компенсация военным за поднаем жилья. Не нужно, чтобы они бегали за кучей справок, подписей, предлагая каждый раз «шоколадку». Клеркам следует уменьшить количество дискреционных полномочий. Чиновник не должен иначе поступать, кроме как в соответствии с рамочными протоколами и правилами.

Западные коллеги говорят, что нам нужна современная система управленческой ответственности и подотчетности. Карательные меры дают краткосрочный эффект — смену должностного лица, выговор, — но не долгосрочный. Очень нравится теория «мягких контролей». Здесь стандарты становятся нормами управленческого поведения через обучение, корпоративную культуру, профессиональную этику. Это заставляет чиновника поступать именно так, и не иначе, работает сильнее, нежели жесткие инструкции, что доказывает вся украинская история.

— Как можно определить эффективность внутреннего аудита?

— Единой методики определения эффективности внутреннего аудита в Украине нет, ведь ему всего семь лет. Помню, как в 2009-м во время визита в США поразило то, что экономический эффект деятельности офисов генеральных инспекторов (аналог нашего внутреннего аудита. — Авт.) в 17 раз превышал расходы на их содержание. Но в Украине никто не сравнивал затраты с эффектом и результатом. Теперь горжусь, что прямой экономический эффект от деятельности Службы внутреннего аудита Минобороны по сравнению с затратами на ее содержание не меньший от увиденного в Америке, а опосредованный (долгосрочный) — на порядок больший.

Но с эффективностью внутреннего аудита все не так просто, как кажется на первый взгляд. Чем дольше и лучше работает аудит, тем надежнее должны становиться внутренний контроль и управление рисками. Следовательно, меньшими станут показатели дополнительных поступлений по результатам внедрения аудиторских рекомендаций и объем предупрежденных или устраненных нарушений. Однако это зависит от руководителей, внедряющих аудиторские рекомендации, а не от аудиторов. И главный эффект внутреннего аудита не измеряют цифровыми показателями. Зарубежные коллеги в оценке внутреннего аудита денежные измерители не применяют. Ключевые показатели эффективности — это достижение целей, выполнение задач, использование рабочего времени и ресурсов.

— Каким образом внутренние аудиторы могут предотвратить нарушения?

— Например, в подразделение внутреннего аудита для анализа зашли документы на закупку. Мы сделали вывод, что заложена покупка слишком дорогих компьютеров, для нужд заказчика достаточно простых моделей. И с нами соглашались. Мы учились сами и учили тех, кто планирует закупки, реальной оценке потребностей. Т. е. экономии госсредств. Сейчас предоставляем меньше рекомендаций, ведь стабилизировался кадровый состав частей и подразделений по сравнению с 2014—2015 гг. А вводимая система внутреннего контроля и управления рисками уже дает положительный эффект.

Существует распространенное заблуждение — считать, что внутренний аудит непосредственно предотвращает нарушения. В 2011-м Кабмин в постановлении №1001, внедряя внутренний аудит, наделил его функцией анализа проектов приказов и других документов, связанных с использованием бюджетных средств.

По моему мнению, это вызвано тремя факторами. Во-первых, в Украине еще не было глубокого понимания внутреннего контроля и аудита, как и принципиального различия между ними. Во-вторых, внутренний контроль был слишком слаб, чтобы обходиться без ежедневной поддержки. В-третьих, как следствие для внутреннего аудита не создали основных сфер для исследования — корпоративного управления, внутреннего контроля и управления рисками.

Практически не было обученных специалистов по внутреннему аудиту, их наши вузы не готовят до сих пор. Поэтому внутренний аудит долгое время выполнял роль третьего колеса в «велосипеде» внутреннего контроля, осуществляя предварительный анализ проектов управленческих решений, фактически участвуя в их принятии. А значит, и в ответственности за их последствия. На то, что такая роль неестественна и не соответствует международным стандартам, я не раз обращала внимание.

Неприкасаемых нет

— В СМИ периодически появляются негативные публикации о значительных убытках в армии. Соответствуют ли они действительности?

— Некоторые журналисты и псевдоактивисты интересуются суммами убытков. А стоит знать статистику — в среднем внешние органы государственного контроля и подразделения внутреннего аудита обнаруживают 0,6—1% убытков сумм, ими пересмотренных. В Минобороны и в сфере его управления процент выявленных убытков не выше, чем в других органах. Просто общественное внимание к этому ведомству пристальнее, а объем ресурсов, предоставленных государством и охваченных аудитами, на порядок больше.

Судите сами. Госаудитслужба по стране в прошлом году охватила всеми видами контрольных мероприятий 1072,4 млрд. грн. ресурсов, а Служба внутреннего аудита Минобороны — 180 млрд. Т. е. шестая часть суммы, охваченной мощным госорганом. По результатам внутренних аудитов в стране обеспечивается возмещение потерь и убытков в среднем на уровне 10—25% выявленных, а в Минобороны в прошлом году — почти 50%. Наша система внутреннего контроля и ответственности лучше, чем в среднем по стране. Но кое-кому хочется увидеть пойманного за руку вора именно в военном ведомстве.

Меня поражает, когда в Минобороны некоторые «активисты» присылают запросы с требованием предоставить копию отчета о результатах внутреннего аудита, например боевой бригады. Международные стандарты требуют от внутренних аудиторов конфиденциальности. Внутренний аудит поэтому и внутренний, что предназначен для руководителя, чтобы он принимал управленческие решения. Еще ни одна воюющая страна не публиковала отчеты внутреннего аудита оборонного ведомства. Я таких примеров не знаю.

Неприкасаемых в армии или аппарате министерства нет. По каждому аудиту принимают решения, виновных привлекают к материальной и дисциплинарной ответственности. Материалы аудита с выявленными потерями или убытками по решению главы ведомства передают в правоохранительные органы.

— Прокомментируйте ситуацию со строительством казарм и общежитий улучшенной планировки. Фирмы выигрывали тендеры, а потом к ним возникали претензии — не выполняли взятые на себя обязательства. Что сделать, чтобы убрать из-под ног ведомства подобные «грабли»?

— Это можно прогнозировать, изучая историю компаний, заходящих на торги. В Минобороны ограниченное количество структур и специалистов, чтобы самим выполнять такие масштабные проекты. Возникла необходимость привлечь гражданские стройорганизации. Но если эти компании через ProZorro выигрывали торги, то были ли основания у Минобороны не заключать с ними контракты? Конечно нет. Однако в контрактах заложена норма, что в случае невыполнения подрядчиком взятых обязательств Минобороны имеет право не только применить штрафные санкции, но и в одностороннем порядке разрывать контракты. Что и было сделано.

— То есть пора менять процедуру?

— Об этом говорят давно. Сейчас главный критерий при закупке — самая низкая цена. Можно купить дешевое авто, но оно будет сжигать много топлива, чаще ломаться. Если же подсчитать стоимость всей «жизни» такой закупки, то как ни странно, на конкурсе могут побеждать и существенно более дорогие предложения. Нынешние правила заставляют быть «скупыми». Следует менять законодательство о публичных закупках, и считать не только «быструю» экономию, а закладывать долговременные эффекты.

Интересный факт. Фирма, обслуживающая офис британского минобороны — электрики, уборщицы, сантехники, повара — имеет с ведомством 30-летний контракт. Более того, до сих пор существуют подобные контракты, заключенные еще в конце XIX в., поскольку они бессрочные. Т. е. им не надо ежегодно заключать сделки. Причина прозаична — исполнители услуг или работ предоставляют их качественно и в срок. Мы же ежегодно имеем торги, критику общественности, заказные публикации в СМИ, шум политиков-популистов. Сейчас у нас начался переход на трехлетнее бюджетное планирование. Надеюсь, вскоре закупать типовые товары, работы и услуги будем на более длительный период, чем бюджетный год. Но эти процессы надо гармонизировать.

— А проверяет ли кто внутренний аудит? Может, он является своеобразной «священной коровой»?

— В прошлом году в ноябре было пилотное анонимное анкетирование руководителей организаций, где мы проводили внутренние аудиты. Почти 90% респондентов положительно оценили деятельность аудиторских групп. Это позволяет определить аспекты нашей деятельности, требующие усовершенствования.

В 2017 г. зарубежные эксперты провели в Минобороны независимую внешнюю оценку внутреннего аудита на соответствие международным стандартам. Ее обусловила значительная материально-техническая помощь от стран-партнеров, которые хотят быть уверенными в правильном ее использовании.

Военное ведомство — первый орган госвласти, где провели такое мероприятие. По 30 критериям внутренний аудит Минобороны полностью соответствует международным стандартам, а по 20 — частично. Эти же эксперты дважды в 2017—2018 гг. проверяли выполнение предложенных ими мер и подтвердили успешное внедрение во внутреннем аудите Минобороны 60% рекомендаций. Остальные планируется выполнить в 2019—2023 гг. Сейчас работаем над достижением полной совместимости с внутренним аудитом стран — членов НАТО и ЕС.

К сожалению, еще не хватает понимания нашей роли и потребности лучшей мотивации добросовестной работы аудиторов. Например, правительство ввело выплату ежемесячного вознаграждения военным, непосредственно обеспечивающим кибербезопасность и киберзащиту.

Нужное и правильное решение. А почему бы не ввести дополнительные выплаты аудиторам государственного и коммунального секторов, общая штатная численность которых в стране (данные Минфина) составляла почти 1700 человек, а фактическая — около 1400?

В масштабах государства речь идет о небольших средствах. Мои коллеги рискуют, выявляя серьезные нарушения, выдерживают психологические нагрузки, находясь длительное время в командировках. Иногда на внутренних аудиторов оказывается давление, поэтому необходимо их защищать. И время от времени им следует в разных формах говорить спасибо — премией, повышением, в частности в воинском звании, наградой, добрым словом.

Наша профессия новая, и не все осознают, что мы не ревизоры, нередко пытаясь использовать аудиторов не по назначению. И обученных специалистов стране еще не хватает. Наверное, Минобороны — едва ли не единственный в стране орган, где почти 100% внутренних аудиторов ежегодно обучаются и повышают квалификацию по международным и национальным стандартам. Неоценимую помощь здесь оказывает минобороны Великобритании.

Уважаемые читатели, PDF-версию статьи можно скачать здесь...


Загрузка...

Всевидящее око Поднебесной

Свое влияние и высокую трибуну 88-летний финансист использовал, чтобы убедить мировое...

Зачем нам офицеры, если есть сержанты

К концу 2020-го Вооруженные силы Украины должны реализовать Концепцию развития...

Тайна в открытом доступе

Охранники торговых заведений, запрещая фото- и видеосъемку, как правило, ссылаются не...

«Укргаздобыча»: украденная победа

В команду УГД приходят не по родственным связям, а после докладов на конференциях,...

Острая кислотная недостаточность

Из-за несогласованного с потребителями решения правительства о квотировании импорта...

Просроченный патрон врагу не страшен

История знает немало примеров, когда страны укрепили свою экономическую базу, сделав...

Загрузка...

Гречка в газе

Расходы на коммуналку выросли в среднем на 700 грн. в месяц (4 тыс. грн. за сезон), а после...

Битье лишает сознания

«Нельзя винить только школу в том, что в ней столько насилия... Но вина школы в том,...

США сами знают, как бить своих детей

Почему Америка единственная в мире не ратифицировала Конвенцию ООН о правах ребенка

Украине предстоит выбор: быть или не быть

В последнее время во многих странах люди впервые узнали, что есть такое государство...

Проникновение в тело на фоне Уголовного кодекса

Если мужчина крепко обнял женщину и прижал к себе, означает ли это, что он подпадает под...

Комментарии 0
Войдите, чтобы оставить комментарий
Пока пусто

Получить ссылку для клиента
Авторские колонки

Блоги

Лентаинформ
Загрузка...
Ошибка