Роспуск по-украински и по-европейски

№42 (434) 17 - 23 октября 2008 г. 17 Октября 2008 0

Может ли работать Рада после президентского указа о прекращении ее полномочий? Политики и эксперты говорят об этом по-разному. Общим является лишь мнение о том, что полномочия отдельных депутатов полностью сохраняются. Что же касается полномочий Рады как органа власти, то здесь мнение определяется политической ориентацией.

Президент и верные ему представители НУНС полагают, что Рада уже неправомочна. Спикер Яценюк считает, что это — вопрос дискуссионный, но намекает, что продолжение работы ВР все равно не слишком целесообразно, так как возникнет проблема с подписанием президентом законов, принятых нелегитимным, с точки зрения последнего, парламентом. И БЮТ, и коммунисты, и «регионалы» говорят, что Рада правомочна, однако, похоже, ПР ограничивается здесь декларациями, но не стремится продолжать работу парламента по причинам, озвученным Яценюком.

Это видно из позиции одной из первых фигур партийной иерархии Александра Ефремова, ставшего недавно одним из трех замов Януковича по предвыборной кампании.

Фактически он давал подсказки Ющенко, как можно, обойдя вопрос правомочности парламента, решить проблему выделения средств на выборы. Сначала он сказал, что следовало подписать указ с оговоркой о его вступлении в силу после внесения ВР изменений в бюджет. А когда указ появился без такой оговорки, Ефремов говорил, что деньги на выборы можно найти путем обращения ЦИКа в Нацбанк, то есть в обход бюджета и Рады.

Противоречия Основного Закона

Разноголосица во мнениях вызвана реальной нечеткостью Конституции в данном вопросе. Так, в ст. 90 написано: «Повноваження Верховної Ради України припиняються у день відкриття першого засідання Верховної Ради України нового скликання.

Президент України має право достроково припинити повноваження Верховної Ради України...»

Относится ли первая часть этой статьи к любой Верховной Раде или только к той, чьи полномочия не прекращаются президентом? С какого момента наступает прекращение полномочий — со вступлением президентского указа в силу или лишь с заседания нового парламента?

Вроде бы ясно, что слова «нового скликання» означают Раду, избранную как на очередных, так и на внеочередных выборах. А досрочное прекращение полномочий, о котором говорится в ст. 90, даже логичней отсчитывать от заседания новой Рады, а не от публикации указа. Такой отсчет снимает противоречия между двумя частями одной статьи.

Однако мы уже писали, что, применяя по аналогии ст. 108, где речь идет о полномочиях президента, можно заключить, что полномочия Рады прекращаются с президентским указом. Ведь она выписана идентично ст. 90.

«Президент України виконує свої повноваження до вступу на пост новообраного Президента України.

Повноваження Президента України припиняються достроково у разі:

1) відставки; 2) неможливості виконувати свої повноваження за станом здоров'я; 3) усунення з поста в порядку імпічменту; 4) смерті.

А как следует из других положений Конституции, досрочное прекращение полномочий президента по названным причинам происходит после констатации этих причин, не дожидаясь выборов нового главы государства. И это логично.

Однако о досрочном прекращении полномочий депутата (ст. 81) говорится иначе, чем о досрочном прекращении полномочий президента.

С одной стороны, «повноваження народних депутатів України припиняються одночасно з припиненням повноважень Верховної Ради України».

С другой — предполагается досрочное прекращение депутатских полномочий на основании одной из шести причин: заявления о сложении полномочий, вступления в силу обвинительного приговора, признания судом недееспособным или безвестно отсутствующим, утраты гражданства или выезда на ПМЖ за рубеж, нарушения требований к несовместимости мандата, невхождения во фракцию партии, по списку которой депутат избран, или выхода из этой фракции.

Конституция расписывает, с какого дня прекращаются полномочия в этих случаях, не увязывая дату их прекращения с полномочиями Рады. Однако в этой же статье говорится еще об одной причине досрочного прекращения полномочий:

«Повноваження народного депутата України припиняються достроково також у разі дострокового припинення відповідно до Конституції України повноважень Верховної Ради України — в день відкриття першого засідання Верховної Ради України нового скликання».

Именно эти слова многие трактуют как разграничение между правами распущенной Рады как органа власти и правами отдельных народных депутатов. Дескать, одни прекращаются с президентским указом, а другие продолжаются до избрания нового парламента. Однако, думается, не обязательно придавать этому положению такое значение, ведь все равно прямо там не говорится, что речь идет исключительно об индивидуальных правах. Наконец еще одно положение Конституции, похоже, предполагает, что Рада должна работать и в случае президентского указа о досрочных выборах. Так, ч. 2. ст. 96 гласит: «Кабінет Міністрів України не пізніше 15 вересня кожного року подає до Верховної Ради України проект закону про Державний бюджет України на наступний рік». При этом нет никаких оговорок по поводу того, как должно поступать правительство, если к этому сроку полномочия парламента прекращены досрочно. А ведь направление бюджета в Верховную Раду — это не посылка бандероли по адресу парламента, а подача документа в полномочный орган власти, который должен приступить к работе над ним. Сначала на уровне комитетов. Но ведь с точки зрения тех, что Рада уже не может работать, комитеты также становятся нелегитимными с момента президентского указа.

Также неясно, что же происходит при роспуске парламента с полномочиями председателя ВР, не как отдельного депутата, а именно как спикера. Во время прошлогоднего кризиса президентская сторона не признавала Александра Мороза в такой роли сразу после объявления досрочных выборов. Именно поэтому его и не приглашали на СНБО. А ведь речь идет о вещах более серьезных, чем такие заседания. Предположим, президент, не дай Бог, умирает, когда одна Рада им распущена, а другая еще не собралась. По Конституции исполнять его обязанности в этом случае должен спикер. Но если считать, что роспуск Рады прекращает полномочия спикера, как быть тогда?

Конституция Словакии в данном случае не оставляет места двусмысленности. Четко говоря о прекращении полномочий и парламента, и отдельных депутатов в случае роспуска, она оставляет их за спикером: «Председатель Национального совета Словацкой Республики продолжает выполнять свои функции и по истечении срока полномочий до избрания Национальным советом Словацкой Республики нового председателя» (ст. 89 ч. 3).

Если завтра война...

Конституция Украины, увы, двусмысленна и в вопросе полномочий Рады после указа о досрочных выборах, и в некоторых других случаях. Однако ошибочно заключать, что это черта свойственна ей одной или основным законам лишь молодых демократий.

Так, в ряде европейских государств конституции также не указывают прямо, может работать распущенный парламент или нет. Это, в частности, Болгария, Ирландия, Исландия, Люксембург, Хорватия и Франция.

Очень противоречив и германский основной закон. Так, согласно ст. 39 ч. 1 «Бундестаг избирается на четыре года при соблюдении нижеследующих условий. Его легислатура оканчивается с первым заседанием нового Бундестага. Новые выборы проводятся не ранее сорока шести и не позднее сорока восьми месяцев после начала легислатуры. В случае роспуска Бундестага новые выборы проводятся в течение шестидесяти дней». И как следует из дальнейшего текста, роспуск возможен не спустя 46 месяцев с начала работы, а в любое время, но по одной причине — неспособности утвердить канцлера.

В то же время из текста конституции следует лишь то, что при роспуске бундестага невозможно объявление президентом состояния законодательной необходимости (специфически немецкий термин означает особую технологию проведения законов, которые нужны правительству, но встречают сопротивление парламента). Но о том, препятствует ли роспуск принятию других законов, не сказано ничего.

Когда же заходит речь о работе во время войны — по терминологии конституции «состояние обороны» — то указывается, что в случае невозможности бундестага собраться или его неправомочности, это состояние констатирует совместный комитет, особый орган, состоящий из депутатов как бундестага, так и верхней палаты бундесрата. В аналогичной ситуации к этому же комитету переходит и законотворческая функция. Но что такое «неправомочность», основной закон ФРГ напрямую не проясняет. Это слово относительно парламента употребляется лишь в статьях, посвященных «состоянию обороны». В английском же переводе это понятие именуется как «отсутствие кворума» (хотя именно «неправомочность», употребляемая в русских публикациях, точно отражает немецкий оригинал).

Таким образом, по интересующему нас вопросу текст немецкой конституции четко определяет лишь одно: во время войны все равно работает, если не весь парламент, то хотя бы заранее на то уполномоченный его орган.

Но по сравнению с украинской германская конституция в этой части все же яснее. Ведь у нас к полномочиям ВР, перечисленным в ст. 85, относится и «оголошення за поданням Президента України стану війни і укладення миру, схвалення рішення Президента України про використання Збройних Сил України та інших військових формувань у разі збройної агресії проти України». А ведь если полномочия Рады прекращены, то в таком случае придерживаться буквы конституции можно лишь по формулировке Троцкого «ни мира, ни войны»! Если, конечно, понимать эту букву по-ющенковски. Но как же президент, столько говорящий о безопасности, этого не учитывает? Или он задумывает «маленькую победоносную», не спросясь парламента? Думаю, скорей всего, президентские юристы считают, что на такой случай можно взять и вернуть на денек Раде полномочия.

Когда нет двусмысленностей

В Европе игра с возвращением полномочий распущенному парламенту мало принята. Но там, где такое возвращение возможно, эта возможность и ее условия прямо прописаны в конституции. А неясности основных законов относительно прав распущенных парламентов, как правило, компенсируются устоявшимися правовыми обычаями, которые никто не оспаривает. Точно так же, как непредусмотренность в конституциях Норвегии и Швейцарии досрочных выборов, не помешала этим странам. При их правовой культуре и общественном согласии паралич в работе парламента невозможен практически, поэтому и теоретическую возможность такой ситуации не стали предусматривать.

Однако большинство европейских государств все же четко записали в своих конституциях, что могут и чего не могут парламенты в случае досрочных выборов.

В Испании, Чехии и Словакии они не могут почти ничего, ибо с роспуском парламентов прекращаются и полномочия депутатов. Правда, в Чехии это касается только нижней палаты, а в Испании возможен одновременный досрочный роспуск и одной из палат, и обеих. Таким образом, хотя законотворчество и невозможно, хотя бы частично сохраняется орган народного представительства с декларативными функциями.

Португалия идет чуть дальше. Роспуск парламента прекращает полномочия депутатов, но не постоянного комитета — органа, похожего по принципу формирования и полномочиям на Президиум Верховного Совета Украины начала 1990-х. Его прерогативы широки, например, он в отсутствие парламента дает разрешения на визиты президента.

Отдельные государства четко прописывают, в каких случаях парламент может собираться после роспуска. В Греции это происходит в случае войны, в Бельгии — смерти монарха, на Мальте — по решению президента, принятому по инициативе правительства. В Латвии президент может сам созывать распущенный парламент, когда захочет. Латвийская норма, наверно, была бы мечтой Ющенко, если бы не предполагала, что указ о роспуске начинает действовать, лишь когда подтвержден референдумом, а неподтверждение означает отставку президента.

В Австрии национальный совет может собираться на сессии в случае самороспуска, но не имеет такого права при роспуске президента. Однако эти прерогативы у главы государства ограничены, и в любом случае в стране остается работать верхняя палата парламента.

Наконец в еще большем числе стран конституция предписывает, что парламенты полноценно работают и после назначения досрочных выборов. При этом основные законы ряда государств, в первую очередь бассейна Балтийского моря, не употребляют понятий «роспуск» или «прекращение полномочий», а говорят лишь о досрочных выборах или «сокращении полномочий». Но такие же права имеют и парламенты стран, в отношении которых их конституции употребляют термин «роспуск» (Венгрия, Нидерланды и др.) Эти парламенты лишь в некоторых случаях ограничиваются в принятии отдельных решений. Например, в Италии не имеют прав избирать президента, но этих прав не имеет и обычный парламент страны в конце срока полномочий.

Таким образом, нельзя говорить об общей европейской логике относительно прав распущенного парламента. Отсутствие общих принципов проявилось, например, в том, что и конституция Боснии, и проект конституции Косово, которые писали международные посредники, четко не определяют, могут или нет парламенты этих территорий работать в промежутке между роспуском и досрочными выборами. А ведь не скажешь, что уровень боснийской и косовской демократий позволит им избежать коллизий, возникающих сейчас в Украине.

Однако при всем разнообразии мнений вырисовывается следующая картина: число государств, где распущенным парламентам позволено полноценно работать, немногим меньше суммарного числа тех стран, где конституции либо четко не высказываются по этому вопросу, либо не дают парламентам таких прав, либо обусловливают эти права определенными ситуациями.

И еще одно обстоятельство. В Украине между выборами и созывом нового парламента проходит обычно около 50 дней (иначе не получается из-за долгого подсчета голосов, выписывания удостоверений и т. д.). В Европе этот срок, как правило, почти вдвое меньше, причем во многих конституциях он прямо записан. Следовательно, украинские досрочные выборы тормозят государственную деятельность заметно больше европейских.

Согласно бытовой логике, депутаты ВР, конечно, должны заседать до созыва нового парламента. Ведь с роспуском они не только сохраняют все прежние права, но и приобретают — по логике Ющенко — право на безделье. Так пусть хоть законы попринимают за ту же зарплату.

Конечно, ни бытовая логика, ни конституции Польши или Голландии не могут быть инструментом для разрешения нашей правовой коллизии. Снять ее можно лишь решением Конституционного суда. А поскольку еще в прошлом году было ясно, что роспуск Рады может стать традицией, депутатам надо было заранее подготовить в КС представление для соответствующего разъяснения.

Но, увы, этого сделано не было. Парламент даже не смог предвидеть возникновение проблемы с избирательными комиссиями. В результате действует норма о паритетном формировании комиссий коалицией и оппозицией, которая вводилась под разруливание прошлогоднего кризиса. Но она разумна только при неконституционном назначении выборов, как в 2007-м. При конституционном же их назначении она работать не может. Ведь одно из их оснований — юридическое отсутствие коалиции, а два других (невозможность сформировать правительство или начать пленарные заседания в определенные сроки) предполагают фактическое отсутствие коалиции, ибо даже при ее минимальной работоспособности такие ситуации не должны возникать.

Приложение

Конституции европейских стран о работе парламента при назначении досрочных выборов

Парламент не может работать

Испания

Статья 68

4. Конгресс избирается на четыре года. Срок действия мандата депутата заканчивается по истечении четырех лет после его избрания или с момента роспуска палаты.

(Аналогичная норма распространяется и на сенат в ст. 69 ч. 6. (— А. П.))

Португалия

Статья 172. Роспуск

3. Роспуск Ассамблеи не влияет ни на права, ни на привилегии и иммунитет депутатов, ни на компетенцию Постоянной комиссии, которые сохраняются вплоть до первого заседания Ассамблеи, избранной на последовавших за роспуском выборах.

Словакия

Статья 81а

Мандат депутата прекращается:

d) в результате роспуска Национального совета Словацкой Республики.

Статья 82

1. Национальный совет Словацкой Республики находится на сессии постоянно.

5. Сессия Национального совета Словацкой Республики завершается с истечением срока полномочий или с его роспуском.

Чехия

Статья 25

Мандат депутата или сенатора прекращается в случаях:

e) у депутатов — в случае роспуска Палаты депутатов.

Статья 34

1. Палаты находятся на сессии постоянно. Президент Чешской Республики созывает сессию Палаты депутатов с тем, чтобы она началась не позднее, чем на тридцатый день после выборов; если Президент в указанный срок не созывает сессию, Палата депутатов собирается на тридцатый день после выборов.

4. Сессия Палаты депутатов завершается истечением срока ее полномочий или ее роспуском.

Парламент работает при заметных ограничениях или при исключительных обстоятельствах

Австрия

Статья 29

1. Федеральный президент может распустить Национальный совет, однако по одной и той же причине он может распорядиться об этом только один раз. В этом случае новые выборы должны быть организованы Федеральным правительством таким образом, чтобы вновь избранный Национальный совет мог собраться не позднее, чем на сотый день после его роспуска.

2. Национальный совет до истечения срока полномочий на основании обычного закона может принять решение о своем роспуске.

3. После роспуска согласно абзацу 2, а также по истечении срока, на который был избран Национальный совет, срок его полномочий продолжается до того дня, в который будет созван вновь избранный Национальный совет.

Албания

Статья 65

1. Кувенд избирается на четыре года.

2. Выборы в Кувенд проводятся в период от 60 до 30 дней до окончания мандата и не позже 45 дней после его роспуска.

3. Мандат Кувенда продолжается до первой сессии нового Кувенда. В этот период Кувенд не может выпускать законы или принимать решения, за исключением случаев принятия чрезвычайных мер.

Бельгия

Статья 46

Король вправе распустить Палату представителей.

Роспуск Палаты представителей влечет за собой роспуск Сената.

Акт о роспуске означает созыв избирателей в течение 40 дней и Палаты представителей в двухмесячный срок.

Статья 90

В случае смерти Короля палаты собираются без созыва не позднее 10 дней после его кончины. Если палаты были перед этим распущены, а созыв был назначен в акте о роспуске на время, следующее за десятым днем, бывшие члены палат возобновляют свои полномочия вплоть до собрания тех, кто их должен заменить.

Греция

Статья 53

3. В случае войны срок полномочий Парламента продлевается на все время ее продолжения. Если Парламент распущен, проведение выборов откладывается до окончания войны, а распущенный Парламент автоматически созывается вновь.

Латвия

48. Президент Республики вправе возбудить вопрос о роспуске Сейма. В таком случае должно состояться народное голосование. Если больше половины участников референдума выскажется за роспуск Сейма, он считается распущенным, и назначаются новые выборы, которые должны состояться не позже двух месяцев со дня роспуска Сейма.

49. Если Сейм распущен, то полномочия членов Сейма сохраняют силу до открытия Сейма нового созыва, но заседания прежнего состава Сейма могут состояться лишь в том случае, если Президент Республики таковые созывает. Повестку дня таких заседаний Сейма определяет Президент Республики.

Мальта

Статья 76. Роспуск

(1) Президент может в любое время прервать сессию Парламента или распустить его своим актом (proclamation).

(4) Если между роспуском Парламента и следующими всеобщими выборами членов Палаты представителей возникает крайняя необходимость такого характера, что, по мнению премьер-министра, необходимо вновь созвать Парламент, Президент может своим актом призвать тот Парламент, который был распущен, собраться, и этот Парламент должен с этого времени считаться не подвергшимся роспуску, но должен считаться распущенным с той даты, когда будет закончен подсчет голосов в ходе последующих всеобщих выборов.

Парламент полноправно работает

Венгрия

Статья 27

6) В течение трех месяцев со времени прекращения деятельности или роспуска Государственного собрания должны быть проведены выборы в новое Государственное собрание.

7) Деятельность Государственного собрания продолжается до учредительного заседания нового Государственного собрания

Дания

Статья 32

(1) Депутаты Фолькетинга избираются на четыре года.

(2) Король может в любое время издать указ о проведении новых выборов, в результате которых сформируется новый состав Фолькетинга. Указ о проведении новых выборов не может издаваться после формирования нового правительства и до представления Премьер-министра Фолькетингу.

(3) Премьер-министр решает вопрос о проведении досрочных выборов в Фолькетинг.

(4) Ни один депутат не может оставить свое место до проведения новых выборов.

Италия

Статья 61. Выборы новых палат происходят в семидесятидневный срок, следующий за окончанием полномочий палат предыдущего созыва. Первое заседание проводится не позднее, чем на двадцатый день после выборов.

Впредь до созыва новых палат сохраняются полномочия палат предыдущего созыва.

Литва

Статья 58

Досрочные выборы Сейма могут проводиться по постановлению Сейма, принятому большинством голосов не менее чем тремя пятыми всех членов Сейма.

Досрочные выборы Сейма могут быть объявлены и Президентом Республики.

В постановлении Сейма или в акте Президента Республики относительно досрочных выборов Сейма указывается день выборов нового Сейма. Выборы нового Сейма должны быть проведены не позднее, чем в течение трех месяцев после принятия решения о досрочных выборах.

Статья 59

Отсчет срока полномочий членов Сейма начинается со дня первого заседания вновь избранного Сейма. С началом этого заседания истекает срок полномочий ранее избранных членов Сейма.

Нидерланды

Статья 64

1. Каждая из палат может быть распущена по указу Короля.

2. Указ о роспуске должен предусматривать проведение новых выборов палаты и ее созыв не позже, чем через три месяца.

3. Фактический роспуск палаты осуществляется в день первого заседания палаты нового созыва.

Польша

Статья 98

3. Сейм может сократить срок своих полномочий постановлением, принятым большинством не менее 2/3 голосов законного числа депутатов. Сокращение срока полномочий Сейма означает одновременно сокращение срока полномочий Сената. Предписание части 5 применяется соответственно.

4. Президент Республики по заслушивании мнений Маршала Сейма и Маршала Сената может в определенных в Конституции случаях издать приказ о сокращении срока полномочий Сейма. Вместе с сокращением срока полномочий Сейма сокращается также срок полномочий Сената.

5. Президент Республики, издав приказ о сокращении срока полномочий Сейма, одновременно приказывает провести выборы в Сейм и Сенат и назначает их дату на день, приходящийся на период не более 45 дней со дня издания приказа о сокращении срока полномочий Сейма. Президент Республики созывает первое заседание новоизбранного Сейма не позднее, чем на 15-й день после дня проведения выборов.

Румыния

Статья 60. Продолжительность мандата

1. Палата Депутатов и Сенат избираются сроком на четыре года; срок их мандата может быть продлен органическим законом в случае войны или катастрофы.

2. Выборы в Палату Депутатов и в Сенат проводятся не позднее, чем через три месяца после истечения срока их мандата или роспуска Парламента.

3. Новоизбранный Парламент собирается, будучи созван Президентом Румынии, не позднее, чем через 20 дней после выборов.

4. Мандат Палат продлевается до первого законного заседания нового Парламента. В этот период не может быть пересмотрена Конституция и не могут быть приняты, изменены или отменены органические законы.

Словения

Статья 81

В случае роспуска Государственного собрания Государственное собрание нового созыва избирается не позднее, чем через два месяца после роспуска Государственного собрания предыдущего созыва. Срок полномочий Государственного собрания предыдущего созыва истекает в момент открытия первого заседания Государственного собрания нового созыва, которое созывает Президент Республики не позднее, чем через 20 дней после выборов.

Турция

Статья 77.

Выборы Великого Национального Собрания Турции проводятся каждые пять лет.

Собрание может принять решение о проведении новых выборов до истечения этого срока, кроме того, новые выборы могут быть назначены решением Президента Республики в соответствии с положениями Конституции.

В случае решения провести новые выборы полномочия Собрания продолжаются до выборов нового Собрания.

Финляндия

26. Внеочередные выборы в Эдускунту

Президент Республики в период созыва Эдускунты имеет право по мотивированному предложению премьер-министра и после заслушивания мнений партийных фракций распустить Эдускунту и назначить проведение досрочных выборов. После этого Эдускунта принимает решение о времени завершения своей работы, прежде чем будут проведены выборы.

Швеция

Глава 3

4. Правительство может вынести постановление о проведении внеочередных выборов в Риксдаг в период между очередными выборами. Внеочередные выборы проводятся в течение трех месяцев после принятия постановления.

Каждые выборы имеют силу с того времени, когда собрался вновь избранный Риксдаг, и до того времени, когда соберется избранный непосредственно после него Риксдаг. Этот период является сроком полномочий Риксдага.

Эстония

Статья 60

Внеочередные выборы в Государственное Собрание проводятся в случаях, предусмотренных статьями 89, 97, 105 и 119 Конституции, не ранее 20 и не позднее 40 дней после объявления выборов.

Статья 61

Полномочия членов Государственного Собрания начинаются со дня объявления результатов выборов. С этого же дня прекращаются полномочия членов Государственного Собрания предыдущего созыва.

Уважаемые читатели, PDF-версию статьи можно скачать здесь...


Загрузка...
Загрузка...

Битва против старой мафии и старых казнокрадов

На финальном этапе обязательно должны летать вертолеты, грозно ходить люди с оружием и...

Грядет «Блокада-2»?

Какой новый закон подпишет президент, на чем будут настаивать «ястребы» и как...

Махинаторам не поздоровится

В Украине появится единый центр, который возьмет все полномочия по борьбе с...

Суд — виртуальный, иски — реальные

В провинции Британская Колумбия (Канада) в прошлом году заработал необычный суд —...

Грядет круговая неразбериха

Многие автолюбители считают закон абсурдным

Комментарии 0
Войдите, чтобы оставить комментарий
Пока пусто

Получить ссылку для клиента
Маркетгид
Загрузка...
Авторские колонки

Блоги

Ошибка