Тупик судьбоносной реформы

09 Октября 2020 0

В «турборежиме», под занавес работы сессии, 17 июля 2020 г. Верховная Рада приняла постановление «Об образовании и ликвидации районов» — административно-территориальных единиц страны, одного из звеньев местного самоуправления, являющегося продолжением исполнительной ветви власти на местах.

Это послужило поводом для пафосных заявлений об окончании реформирования местного самоуправления и территориальной организации власти в Украине.

Одновременно Верховной Радой было принято решение о проведении 25 октября 2020 г. выборов в органы местного самоуправления на всех уровнях: даже в еще не созданных на добровольных началах объединенных территориальных общинах (ОТО) и по-новому нарезанных — в кабинетах — укрупненных районах.

Маховик предвыборной кампании с каждым днем набирает обороты, уже зарегистрировано кандидатами в депутаты местных советов более 46 тыс. человек, кандидатами на должность местного головы — более 1 тыс. человек.

Но до сегодняшнего дня полномочия, функции, права и обязанности вновь созданных районов, ключевых звеньев реформы самоуправления, не определены. Не разработана система взаимодействия укрупненных районов с ОТО и областными госадминистрациями. Совершенно не проработаны система и порядок передачи собственности ликвидированных районов вновь созданным.

Эти нерешенные проблемы порождают массу вопросов как у кандидатов в депутаты местного самоуправления, так и у руководителей местных советов.

У многих из них, и я в этом убедился после многочисленных личных встреч, эта неопределенность порождает ощущение надвигающегося хаоса в системе местного самоуправления.

И они абсолютно правы, ведь после окончания выборов из 490 районных административно-территориальных единиц де-юре будут существовать 136 новых укрупненных районов.

На мои рекомендации кандидатам в депутаты получить ответы на все поставленные вопросы через государственный портал «Децентрализация», который действует с 2014 г. при технической поддержке швейцарско-украинского проекта «Поддержка децентрализации в Украине», ответ был один: «Ознакомьтесь с ним сами».

Ознакомившись с вопросами и ответами, размещенными на сайте, однозначно можно сделать вывод, что творцы реформы не знают и не понимают цели проводимой судьбоносной для страны реформы, механизмов функционирования системы местного самоуправления.

Приведу пример ответа на наиболее часто повторяющийся вопрос, причем не рядового сотрудника министерства, а самого министра развития общин и территорий Вячеслава Негоды.

Вопрос: «Какие полномочия после местных выборов будут иметь районные советы с учетом процесса децентрализации в стране?»

Ответ, подчеркиваю, министра развития общин и территорий Вячеслава Негоды: «Районі ради будуть, доки це записано у Конституції. У дискусіях з експертами і колегами з інших міністерств ми дійшли думки, що є частина повноважень, які громадам самим буде важко виконувати, і їх поки можна залишити за райрадами». И далее: «А от звідки будуть фінансуватися районні ради — чи з частини податків, чи за рахунок окремої субвенції, чи ще якось — питання поки відкрите».

А вот другой ответ — более краткий и лаконичный — на подобный вопрос: «Процедура передбачена законопроектом 3651». Законопроектом, который Верховная Рада рассмотрела за четыре недели до выборов и направила на повторное первое чтение. Знает ли об этом министр?

Приведенные ответы на ключевые вопросы судьбоносной реформы, когда она уже официально объявлена оконченной, говорят, конечно же, о многом, но прежде всего — о непонимании целей и задач ее проведения, о полной неопределенности и отсутствии понимания остроты существующей проблемы.

После выборов в стране сложится патово-тупиковая ситуация: когда старых районов де-юре не будет, а районные администрации еще будут существовать. Новые районы уже будут, как и вновь избранные райсоветы, но без каких-либо четко определенных функций, а новых районных администраций еще не будет, как и не будут четко определены их функции.

Иначе как тупик в системе местного самоуправления охарактеризовать сложившуюся ситуацию нельзя. И это при том, что на решение всех вопросов и проблем было потрачено ни много ни мало — около 7 лет.

Чтобы ответить на сакраментальные вопросы: «Кто виноват?» и «Что делать?», вернемся к началу проведения реформы.

Главное процесс, результат — ничто

В апреле 2014 г. Кабинет Министров утвердил «Концепцию реформирования местного самоуправления и территориальной организации власти в Украине». После принятого решения последовали пафосные заявления руководителей всех уровней, что наконец-то наступило время ликвидации препятствий между властью и людьми. Что цели и задачи поставлены, соответствуют европейским стандартам, никаких объективных причин, которые помешали бы провести эту реформу, нет. Надо, мол, только работать. И работа «закипела».

О реформе децентрализации местного самоуправления заговорила вся страна. Все без исключения политические партии активно поддержали реформу. О важности, безальтернативности и срочности этого процесса можно судить из слов Владимира Гройсмана, занимавшего в то время должность первого вице-премьера Кабинета Министров: «Мы либо делаем эту реформу, либо страну ждет хаос». И далее «...реформа будет выполнена в течение трех, максимум четырех лет». После таких заявлений реформу местного самоуправления называли не иначе как судьбоносной, ключевой, реформой реформ.

Но время быстротечно, шесть с половиной лет канули в Лету, а решение ключевых проблем местного самоуправления и организации территориальной власти, как показывают реалии жизни, осталось в эмбриональном, зачаточном состоянии. Но Кабмин считает, что она закончена, и направляет в Верховную Раду проекты законов со ссылкой: «...у зв'язку з завершенням адміністративно-територіальної реформи» (к примеру, законопроект №3614).

Моя оценка хода «судьбоносной» реформы может показаться некорректной и неаргументированной. Но реальная жизнь и результаты проведенного анализа говорят о правильности первого вывода.

В процессе реализации реформы местного самоуправления и территориальной организации власти в стране проблемы институционального реформирования органов местного самоуправления практически не поднимались. Доминантами процесса стали вопросы децентрализации и создания объединенных территориальных общин (ОТО). На них были направлены все усилия властных структур. При этом забыто (вернее — отсутствовало понимание), что децентрализация — не самоцель, а один из инструментов, форм реализации региональной политики в государстве, воплощение которой даст мощный толчок социально-экономическому развитию всех территорий страны. Даст возможность на практике решить ключевой вопрос эффективного функционирования системы местного самоуправления — финансовой самообеспеченности и финансовой независимости от центра. Такова теория и практика всех европейских стран, в которых была успешно проведена подобная реформа.

В Польше, например, при проведении реформ местного самоуправления (а наша реформа по структуре — это калька польской) была поставлена главная цель: создание экономически сильных регионов, которые могли бы конкурировать с регионами других государств после вступления Польши в Евросоюз.

У нас же цель проводимой скопированной реформы сформирована так: «определение направлений, механизмов и сроков формирования местного самоуправления, становление институтов прямого народовластия». Невооруженным взглядом заметно, что конкретной цели как таковой нет. Вместо этого — описание бесконечного процесса, за результаты которого никто не несет никакой ответственности.

Не имея конкретных целей в начале реформы местного самоуправления, не вникнув в суть происходящих процессов, когда все туже затягивался узел нерешенных социально-экономических вопросов жизни регионов, превращая их в глобальную проблему для всей страны, раскручивая центробежные силы, — правящая элита запустила процесс децентрализации, который носил и носит не институциональный, а декларативный характер.

Семилетнее реформирование системы местного самоуправления превратилось в бесконечный, фактически так и не оконченный процесс создания объединенных, финансово независимых территориальных общин.

На первом этапе реформы предполагалось реорганизовать 11 215 существующих единиц (по данным на сегодняшний момент, 10 961 — это без учета неподконтрольных территорий) в объединенные на добровольной основе 1469 финансово самодостаточных территориальных общин.

За шесть с лишним лет со дня начала процесса децентрализации, подчеркиваю, на добровольных началах создано 983 ОТО, а это всего 41% (по площади территории) и 32% (по количеству населения) от планируемых.

Лихо и с помпой начатый процесс создания ОТО в последние два года практически иссяк. Основная причина, на мой взгляд, — это отсутствие производственных предприятий с градообразующим потенциалом, нерешенные вопросы финансовой самодостаточности и социальных проблем.

Так, из 806 вновь созданных ОТО по итогам 2019 г. только 332 (41,2%) оказались финансово самодостаточными и не требующими дотаций из государственного бюджета на их функционирование.

Несмотря на ряд законодательных и нормативно-правовых актов всех уровней по бюджетной децентрализации, доля доходов местных бюджетов без трансфертов и госбюджета в доходной части сводного бюджета страны уменьшилась с 26,7% в 2015 г. до 22% по итогам 9 месяцев 2020 г., а доля межбюджетных трансфертов из госбюджета в местные бюджеты в 2020 г. составляет 36%.

Разрекламированные успехи проведения бюджетной децентрализации, как видим, оказались блефом.

При столь плачевных результатах решения одной из ключевых задач реформы — обеспечение финансовой самодостаточности и самостоятельности базового звена системы местного самоуправления — при наличии государственного и профессионального подхода необходимо было провести тщательный анализ допущенных ошибок и просчетов, выработать пути и методы их устранения. Но таких действий от государственного руководства не последовало. Да и не стоило этого ожидать: никто, ни одно должностное лицо не работало на результат. Важен был сам процесс, который имитировал заинтересованность и бурную деятельность в проведении столь важной для страны реформы.

Что касается важнейшей ее составляющей — разделения полномочий между органами местного самоуправления по принципу субсидиарности, передачи функций исполнительной власти (областных и районных госадминистраций) исполнительным органам местного самоуправления соответствующего уровня, то, как говорится, здесь и конь не валялся. За прошедшие шесть лет от руководства государства не поступило ни одного предложения, не предпринято никаких управленческих действий по решению этого важнейшего вопроса.

Между тем приближение выборов в местные советы всех уровней, падение рейтинга доверия к президенту и правящей партии, недовольство местной элиты положением дел в стране вынудили власть принять решение об окончании малорезультативного процесса создания ОТО.

Кабинет Министров своим решением из существующих, но не объединенных общин формирует (точнее сказать — досоздает) новые, и количество ОТО достигает 1469, которые покрывают всю территорию страны. Принцип добровольности — как символ становления институтов прямого народовластия и европейский стандарт — отброшен в сторону.

Социально-экономические критерии, которыми должны были руководствоваться и Кабинет Министров, и Верховная Рада, при объединении общин в директивном порядке, понятно, отсутствовали. По существу критерий был один — количество населения. В итоге на добровольных началах в ОТО объединилось 33%, а директивным методом — 67% населения. Опять же, повторюсь, такими же решениями, без каких-либо социально-экономических критериев было ликвидировано 490 старых и создано 136 новых районов.

Так был начертан путь к проведению выборов в местные советы без прогнозирования последствий принятых решений.

Ликвидировать невозможно оставить

В этой фразе, непосредственно касающейся судьбы вновь созданных укрупненных районов, сформулирована дилемма, стоящая перед правительством и Верховной Радой: где поставить запятую — перед словом невозможно или после него. Без ее решения, по моему убеждению, все шесть лет проведения т.н. судьбоносной реформы потрачены впустую.

Созданные (по новым правилам) укрупненные районы до сегодняшнего дня не имеют законодательно закрепленного за ними статуса и определения их функций. В постановлении ВРУ «О создании и ликвидации районов» содержится лишь перечень районов, которые ликвидируются, и перечень районов, которые создаются по принципу укрупнения. А вот определение их функций, статуса, прав и обязанностей в документе отсутствует. Сказано только то, что выборы районных советов в ликвидированных районах не проводятся. Полномочия депутатов в ликвидированных районах прекращаются в день признания полномочий депутатов, избранных в новые укрупненные районы. А также то, что Центральная избирательная комиссия должна обеспечить формирование избирательных округов и провести местные выборы с учетом вновь созданных районов. Районов, конфигурация которых была определена в кабинетах правительства — без учета мнения общин, по единственному критерию — количество населения.

Необходимость применения такой схемы нарезания новых, укрупненных районов, по словам представителя Министерства развития общин и территорий, вызвана низкой эффективностью работы старых районных государственных администраций (РГА) и дублированием функций. А вот новые РГА будут исполнять свои функции лучше (см. портал «Децентрализация»). При этом добавлено, что функции РГА останутся прежними.

И здесь возникает естественный вопрос: кто, когда и по каким критериям оценивал эффективность выполнения функций РГА ликвидированных районов? Вразумительного ответа не последует — никто в стране этими оценками не занимался. Это первое.

Второе. Если функции района до сегодня не определены и они не были востребованы, когда создавались на добровольных началах и функционировали отдельные ОТО, то возникает естественный вопрос: а не следовало ли бы ликвидировать районы вообще? Тогда была бы хоть какая-то логика в проведенной работе по реформированию местного самоуправления.

Руководящие работники Министерства развития общин и территорий на этот вопрос отвечают, что районный уровень управления нужен потому, что он должен быть посредником между ОТО и депутатским корпусом на областном уровне. Без такого посредника не будет влияния представителей ОТО на решения областного совета, их голос не будет услышан. И это единственный аргумент, ключевой тезис которого концентрируется во фразе: «Районы создаются для организации эффективной системы исполнительной власти».

Если это действительно так важно для повышения уровня государственного управления, для связи представителей общин с областными советами, то почему наибольшее (практически все) внимание в нормативных документах уделяется вопросам формального характера, а об управленческих функциях новых, укрупненных районов ничего не говорится вообще?

Более того, в принятом в сентябре 2020 г. законе Украины «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Украины по приведению в соответствие положений бюджетного законодательства в связи с завершением административно-территориальной реформы» зафиксировано, что районы остаются без стабильного финансового обеспечения из госбюджета. Доходы и расходы между бюджетами районов и территориальными общинами разграничиваются. Районные бюджеты из системы горизонтального выравнивания исключаются: они не будут получать базовые дотации и не будут на прямых межбюджетных отношениях с госбюджетом.

Новая система бюджетного распределения, фактически лишая стабильного финансирования районное звено, ставит под угрозу всю систему государственного управления. В условиях полной деиндустриализации и при отсутствии реально развитой экономической базы районы должны сами себе обеспечивать свою транзитную функцию исполнительной власти. Это приведет, по моему убеждению, к еще большему хаосу в системе госуправления.

Скорее всего, такое положение с районами продиктовано тем, что при отсутствии должной системы управления экономикой просто не хватает ресурсов на содержание такого количества районных администраций. Вот и пошли на укрупнение районов и сокращение райадминистраций и райсоветов.

В стране к тому же бездумно имплементируется европейская система формирования территориальных единиц для целей статистического учета, в которой уровень NUTS3 (с численностью населения не меньше 150 тыс. человек, а в горных районах не меньше 100 тыс. человек) как раз отвечает вновь созданным районам. Но в странах ЕС уровень NUTS3 создан для статистических наблюдений, а не для государственного управления. В наших условиях в районах с такой численностью населения при существующей инженерной инфраструктуре (особенно с учетом состояния дорог с твердым покрытием) обеспечить граждан необходимыми социальными и административными услугами просто невозможно. Но кого это волнует!

Просчитывали или прогнозировали ли творцы реформы сложившуюся патовую ситуацию с районами? Убежден, что нет. Они не знают, что отношения между органами местного самоуправления и государственной властью должны быть определены четкими принципами. Последние (большинство из них) прописаны в Европейской хартии местного самоуправления. Прежде всего это принцип формирования основных полномочий местного самоуправления и принцип делегирования полномочий.

Для установления властных полномочий органов местного самоуправления, создавая их, в первую очередь надо определить реальные возможности их финансирования собственными средствами. У нас этот процесс под руководством правительства и Верховной Рады, к сожалению, проистекает с точностью до наоборот.

В тонком слое проблемы

Напомню, что — по заявлению правительства — реформа местного самоуправления и территориальной организации власти в Украине де-юре завершена. На практике, в конкретных жизненных реалиях, по оценке специалистов, но главное — людей и местной элиты, она заведена в тупик, порождает хаос и неопределенность на всех уровнях управления.

Возникает вопрос: почему очередная важнейшая реформа, начатая столь амбициозно и стремительно, при практическом ее воплощении на протяжении шести с лишним лет не дала ожидаемого или хоть какого-либо положительного результата?

К сожалению, проанализировав проводимые у нас в стране реформы, можно с уверенностью констатировать: за 29 лет независимости ни одна из острейших проблем становления нашего государства не была решена благодаря проведению реформ. Вспомним земельную, судебную, пенсионную, налоговую, реформу ЖКХ, образования, само собой — медицинскую и многие другие. Все они были начаты, но не доведены до конца и нанесли ущерб стране, обществу и конкретно каждому человеку. Процесс их разработки и практической реализации имеет много общего с процессом и т. н. завершением реформы местного самоуправления.

Выход из сложившейся практики один: прежде всего надо конкретным образом изменить подход к выработке стратегии проведения реформ, к выбору путей достижения четко определенной цели. Как правило, без каких-либо исключений это должен быть наш собственный, отечественный продукт с учетом историко-политического наследия, экономического и демографического состояния.

Именно поэтому системы местного муниципального управления в странах Европы кардинально отличаются как институциональной структурой, так и размерами, количеством населения, объемом полномочий и количеством уровней управления. Так, в европейских странах есть одноуровневые, двух- и трехуровневые системы организации местного самоуправления.

Повторюсь: проводимая у нас реформа децентрализации — это калька с реформы, проведенной в Польше двадцать лет назад.

Но, как показала жизнь, эта калька безнадежно устарела. Сегодня сами поляки утверждают, что трехуровневая система управления неэффективна; что второе звено, уезд (у нас — район), надо ликвидировать, он является тормозом эффективной работы системы. А наши управленцы — «профессионалы-реформаторы» — создают новые укрупненные районы, принимают законы и пытаются утвердить их конституционно, заводя реформу в тупик. При этом громогласно объявляют об окончании реформы, ни слова не говоря о ее стратегической цели. Не говорят потому, что ее на практике не было. Она сведена к лозунгам и заклинаниям типа «...становление институтов прямого народовластия».

В Польше (я уже упоминал об этом) была поставлена совершенно четкая цель — создание экономически сильных регионов, которые могли бы конкурировать с регионами других государств. И достигли этой цели. Именно поэтому многие воспринимают Польшу как «мастерскую» Европы.

У нас же — ввиду абсолютно непрофессионального подхода к проведению судьбоносной для страны реформы — такие понятия, как региональная политика и регионализм, практически исчезли из докладов и речей руководства государства, нормативно-правовых актов и решений Кабинета Министров. Доминантами процесса реформирования стали вопросы децентрализации и создания объединенных территориальных общин.

Полагаю, основная причина такого положения в том, что нынешняя, как и предшествующая, правящая элита страны, преследуя узкопартийные и групповые цели, заблудившись в понятиях «регион», «региональная политика» и «регионализм», для успокоения населения и региональных элит под лозунгами реформирования системы местного самоуправления запустила процесс децентрализации, который носит не институциональный, а сугубо декларативный характер. Процесс проходит без определения конкретных индикаторов достижения поставленных целей, без обозначения временных параметров. А он должен быть — при правильной организации — механизмом повышения результативности и эффективности социально-экономических процессов, действенным инструментом создания и проведения региональной политики. Не понимая этого, власти предержащие разрушают и без того далеко не совершенную систему государственного управления и одну из ее подсистем — местное самоуправление, не создавая ничего функционально и принципиально нового.

У нас до сих пор не принят закон об административно-территориальном устройстве. Проект этого закона, зарегистрированный в Верховной Раде еще 24 января 2020 г., лежит без каких-либо попыток рассмотрения и принятия. Более того, не утратило своего действия (в части, не противоречащей Конституции Украины) положение «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства Украинской ССР», утвержденное Указом Президента Верховного Совета УССР от 12.03.1981 г.

А если посмотреть на ключевой, в свете проводимой реформы децентрализации, ныне действующий закон «О местном самоуправлении в Украине» с сотней правок, то увидим, что в нем вообще нет определения понятия «регион».

В других законодательных актах понятие «регион» определяется как территория Автономной Республики Крым, областей, городов Киева и Севастополя.

Но регион — это не просто территория или область, это административно-территориальная единица, образованная с целью осуществления политики сбалансированного социально-экономического развития территорий, она объединяет районы и города, обеспечивает реализацию их общих интересов, предоставляет населению этих районов и городов определенные законом специализированно-административные, социальные, культурные и другие услуги.

Существующие ныне регионы — области — созданы более 60 лет назад. И если оценивать их сущность, однозначно напрашивается вывод: это не регионы современной Украины, а регионы страны, которая 29 лет назад канула в Лету.

За три десятка лет независимости произошли тектонические сдвиги в политической, экономической, социальной и других сферах жизни страны, общества. Но институционально региональная политика как была, так и осталась без изменений. Она не адекватна происходящим глобальным переменам в нашей стране и практически не существует.

Однако региональная политика — как совокупность экономических, правовых и административно-организационных методов и средств, которые учитывают и органично увязывают между собой весь комплекс общегосударственных и местных интересов, обеспечивая финансово-экономическую самодостаточность регионов, их равное и полноправное развитие, — является мощным рычагом и действенным механизмом стабильного социально-экономического развития страны. Кроме того, она продуцирует центростремительные силы в регионах, укрепляет единство и территориальную целостность страны.

Эти важнейшие проблемы никак не сможет решить, чтобы выйти из законодательного, административного и управленческого тупика, упомянутый законопроект №3651 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно упорядочения отдельных вопросов деятельности и организации органов государственной власти, органов местного самоуправления в связи с образованием (ликвидацией) районов». Даже если документ в спешке и «турборежиме» будет доработан и принят как закон Украины до 25 октября 2020 г. (дня местных выборов по новым правилам и новому административно-территориальному устройству).

Дело, собственно, не в этом законе, а в системе и подходах к решению судьбоносных проблем страны. Подобное положение дел не выдерживает никакой критики и не имеет аналогов не только в европейской, но и в мировой практике проведения реформ.

Это должны понимать, знать все власти предержащие и творцы реформы местного самоуправления и территориальной организации власти. А главное — работать над решением ключевых проблем. Необходимо видеть конечную стратегическую цель реформы, не подменяя ее промежуточными, ничего не определяющими задачами, достижение которых дает повод заявлять, что реформа-де успешно завершена.

Да, имитировать проведение реформы легче, чем проводить ее в полномасштабном объеме. Но в условиях системного кризиса это недопустимо и преступно. Страна будет единой и неделимой только тогда, когда принцип «не люди для государства, а государство для людей» станет конечной целью любой реформы.

Справка «2000»

Симоненко Валентин Константинович родился в г. Одесса 4 июля 1940 г.

Доктор экономических наук, профессор, член-корреспондент Национальной академии наук, народный депутат Украины I—II созывов, награжден высокими государственными наградами, Герой Украины.

За время трудовой деятельности прошел путь от мастера, инженера, начальника отдела капитального строительства, директора завода, председателя исполкома Одесского городского совета депутатов до первого вице-премьер-министра Украины. С 1997-го по 2011 г. — председатель Счетной палаты Украины.

Ничто так не удивляет народ после выборов, как...

«Демократия предоставляет каждому свободу выбирать...» — отмечено Вильгельмом...

Без шанса на шанс

Новая избирательная система становится камнем преткновения как для партийных...

Встревоженность, карантин, выборы

Верховная Рада — лидер антипатий: 73% негативных оценок

Неясная простота

Единственное «упрощение», которое поприветствовать никак нельзя, — это...

Сказал, но не ответил

Самый главный маркер компетенции правительства в экономической сфере — наличие...

Локализация от Кабмина

Неценовых критериев в государственных закупках станет больше

Политические партии — не декорации власти

Главная неожиданность в битве за кресло руководителя Киева нас ожидает во втором туре...

Без слуги в голове

На правительственном проекте Госбюджета-2021 попиарится не только оппозиция, но и...

Градостроение в Киеве — не «УДАРная» тема

Вопросы градостроения должны быть краеугольным камнем для любого мэра

Опрос — не референдум

За счет самого факта проведения опроса общественного мнения «Слуга народа»...

Местные выборы в «маленькой Украине»

«Железный занавес» власть готова проводить по границе всего Донбасса

Не каждый профит в строку

Реальное перемирие, если его удастся сохранить до 25 октября, будет сильным активом...

Комментарии 0
Войдите, чтобы оставить комментарий
Пока пусто
Авторские колонки

Блоги

Ошибка