Вертикаль стала еще вертикальнее. И непослушнее

№46(842) 17—23 ноября 2017 г. 15 Ноября 2017 4

На минувшей неделе произошло много важных событий. Однако наиболее знаковым выглядит не самое примечательное, практически не привлекшее внимание экспертов. Речь идет об изменениях к закону «О госслужбе», которые укрепили президентскую вертикаль ценой вероятного охлаждения отношений с Европой.

О Порошенко, не требовавшем возврата

В Украине с мая 2016 г. действует новый закон «О государственной службе». Его главная черта — размежевание политических и административных должностей.

Первая группа — это должности, на которые действие закона не распространяется: президент, депутаты всех уровней, министры и их замы, глава АП и его замы.

Вторая группа — это подавляющее большинство госчиновников, в т. ч. главы областных и районных администраций и их заместители, а также главы центральных органов исполнительной власти, не входящих в состав Кабмина.

Эти госслужащие по закону не имеют права входить в партии и назначаются на должности по итогам конкурсов, которые проводит специальная структура — Комиссия по вопросам высшего корпуса госслужбы. С другой стороны, им гарантирована защита от произвольного увольнения — для того, чтобы его заработать, госслужащий должен либо совершить дисциплинарный проступок, либо дважды подряд получить «неуд» по результатам оценивания служебной деятельности, которое проводится по специальной процедуре, утвержденной Кабмином.

Принято считать, что аналогичные нормы существуют практически во всем Евросоюзе. И именно ЕС настойчиво продвигал этот закон. Так, еще в начале мая 2014-го премьер Арсений Яценюк и глава Еврокомиссии Жозе Мануэль Баррозу подписали документ под названием «Контракт по обустройству государства», который предполагал выделение Украине безвозмездно 355 млн. евро двумя траншами. Для второго транша — в 105 млн. — Украина должна была выполнить ряд условий, в т. ч. реформировать госслужбу «на основе европейских принципов госуправления».

А в 2015-м Украина и ЕС подписали меморандум о взаимопонимании относительно выделения кредита ЕС на сумму в 1,8 млрд. евро тремя равными траншами. Текст этого документа предполагал, что для получения второго и третьего траншей Украина должна провести структурные реформы. В частности, «принять пакет законов о Государственной службе и обеспечить их вступление в силу с целью деполитизации и повышения уровня профессионализма государственной службы путем четкого разграничения между политической и административной функциями».

Однако речь шла не только о принятии закона, но и мониторинге за его действием. Так, Украина должна ежеквартально сообщать в ЕС о количестве начатых и завершенных конкурсов «на занятие должности в соответствии с новым законом «О государственной службе».

А ведь к моменту подписания меморандума этот закон еще не был утвержден. Хронология здесь такая. В конце марта 2015 г. его проект, поданный премьером Яценюком, поступил в Раду. 15 апреля Европарламент и Совет ЕС приняли решение о выделении Украине данного кредита, что, безусловно, предполагало и те условия, которые были позднее закреплены в меморандуме. Ведь не мог же Киев сам придумать условия, которые осложняли бы получение Украиной европейских денег.

23 апреля 2015 г. закон голосами тогдашней коалиции был принят за основу. При этом для получения 226 голосов понадобилось 19 голосований (включая сигнальные и голосования за возврат к рассмотрению). Значит, закон на тот момент был необходим власти.

А 15 мая того же года Украина и ЕС подписали упомянутый меморандум. Но очевидно, что ключевые нормы закона (в частности, определение подпадающих под него должностей) были согласованы с Евросоюзом еще до его подачи в ВР.

Второе чтение 10 декабря 2015 г. оказалось более гладким. И в последний день 2015 г. Порошенко подписал документ. Тогда пресс-служба главы государства привела развернутый президентский комментарий к этому закону, который должен «обеспечить новое качество государственной службы в соответствии с лучшей европейской практикой, установить правовые и организационные основы этой службы как профессиональной, политически беспристрастной деятельности на благо государства и общества».

Правда, трудно было поверить, что Порошенко мог радоваться тому, что его конституционное право назначать глав администраций теперь формально сводится к утверждению итогов конкурсов президентским указом. Но, возможно, в тот момент он еще не отказался от планов децентрализации с ликвидацией местных администраций и созданием института префектов. Как бы то ни было, реальные президентские полномочия в этой сфере не сократились и после вступления акта в силу. Ведь все конкурсы на крупные должности выигрывали кандидаты, предпочитаемые АП. Иногда это сопровождалось скандалами. Например, губернатор Николаевской области Алексей Савченко допустил десятки орфографических ошибок в своей конкурсной презентации.

Но на фоне более громких украинских скандалов эти события не выделялись, а напротив, терялись. Конечно, мы не знаем, как непублично реагировали европейцы на сложившуюся практику. Однако сам президент никогда закон не критиковал и возврата прежних полномочий не требовал.

О Брюсселе, обманутом на десятизначную сумму

И вот в нынешнем октябре группа из восьми депутатов зарегистрировала изменения к закону «О госслужбе», которые выводили из-под его действия глав областей и районов и их заместителей, а также руководителей органов центральной исполнительной власти, не входящих в Кабмин. Т. е. им давалось право иметь партбилеты, отменялись конкурсы на занятие этих должностей и упрощалась процедура увольнения.

Среди авторов проекта было 7 представителей неформально входящей в правящую коалицию группы «Воля народа», а также член фракции БПП Андрей Лопушанский, который избран в Раду по мажоритарке от Конгресса украинских националистов.

Т. о. формально президентская сила дистанцировалась от документа. Но 9 ноября в ходе его обсуждения все встало на свои места. Лидер фракции БПП Артур Герасимов утверждал, что госадминистрации сейчас «обезглавлены, неэффективно работают», тогда как в стране война, государство-агрессор «раскачивает ситуацию» и т. п.

В том же духе высказывался и приближенный к коалиции лидер Радикальной партии Олег Ляшко. Правда, прикрывая такой статус, он заявил, что будет голосовать только в первом чтении, так как настаивает на департизации губернаторов. Но критиковал существующее положение дел он еще красочней, чем лидер президентской фракции: «Развалили государственную вертикаль, посмотрите, какой бардак в стране, какой хаос, это последствия того, что нет закона и порядка, нет дисциплины, нет государственной вертикали. В Черниговской области, Новгород-Северский район, главы администрации нет полгода, при том что рядом с Россией граница, в Харьковской области то же».

Правда, как сказал Мустафа Найем, местные администрации обезглавлены потому, что президент не назначает конкурсов. Оттого-то, например, губернатора уже полгода нет в Херсонской области.

Но в итоге за документ проголосовали сразу в целом, при этом и радикалы смогли сохранить оппозиционную маску: для утверждения обошлись без них. Потребовалась лишь предельная мобилизация депутатов провластного большинства — фракций Блок Петра Порошенко и «Народный фронт» и неформальных членов коалиции групп «Воля народа» и «Возрождение».

Кстати, полное единство БПП и «Народного фронта» в этом голосовании показывает, что нахождение в одной лодке двух коалиционных партий (и как следствие — их практический союз) — это куда более важное обстоятельство политической жизни, чем состоявшийся 11 ноября красочный съезд «Народного фронта» с попыткой политической реанимации Арсения Яценюка и заявками на участие в будущих парламентских и президентских выборах.

«НФ» не отстаивал детище своего лидера, каковым закон «О госслужбе» формально является. И хотя в ходе дебатов депутаты от этой фракции молчали, в итоге проголосовали они исправно.

А уже 13 ноября президент подписал принятый документ. Напомню, что для утверждения изначального текста закона «О госслужбе» главе государства потребовалось три недели. Нынешняя же торопливость, похоже, показывает не только то, что Порошенко срочно необходимо было полноправно восстановить президентскую вертикаль в том виде, в каком она была со времен Кучмы. Вероятно, президент полагал, что пока проект не подписан, документ более уязвим для западной (в частности европейской) критики.

Ведь новый закон «О госслужбе» не сводится к возврату к старой модели госуправления и отходу от принятой в Европе и рекомендованной европейцами. Это новое слово в отношениях Киева с ЕС, вызов Брюсселю, какого никогда ранее Украина не делала.

Конечно, и раньше украинской власти не нравились многие условия, которые выставляли европейцы и под которыми Киев подписывался в двусторонних документах. Но до сих пор конфликты проявлялись в двух формах.

Во-первых, затягивалось выполнение этих условий. Так было, например, с созданием антикоррупционных структур. Но целью затяжки был лишь выигрыш времени, Украина не ставила вопрос о пересмотре условий и лишь ссылалась на объективные сложности. В итоге эти условия были выполнены или находятся в стадии выполнения.

Во-вторых, споры возникали относительно частных вопросов, не прописанных во взаимных договоренностях. Например, украинский закон «Об образовании» с точки зрения ряда европейских стран — это нарушение соглашения об ассоциации. Ведь в ст. 4 этого документа среди целей политического диалога Украины и ЕС упоминается и «увеличение уважения к правам человека и основным свободам, в том числе правам лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, недискриминации лиц, принадлежащих к меньшинствам, и уважения к разнообразию».

Но Киев считает, что украинизация образования ничего не нарушает, напротив — помогает представителям меньшинств реализовать право на знание государственного языка. И спор осложняется тем, что напрямую о языке образования в договоре об ассоциации ничего нет.

Или же ЕС считает, что украинский мораторий на экспорт леса-кругляка — это нарушение обязательств о либерализации торговли. Но здесь идет речь о торговле вообще, а о лесе идет речь в ст. 294 соглашения, где эта либерализация не упоминается, зато сказано об «устойчивом управлении лесными ресурсами», т. е. таком управлении, которое обеспечивает их возобновление, а не истребление от вырубки.

К тому же инициатором этого моратория стала Верховная Рада, а президент и премьер Украины на встречах с европейцами постоянно твердят о готовности его отменить, но жалуются, что голосов для этого нет. При этом мораторий введен не навсегда, а на 10 лет.

А вот возврат к старой практике назначения губернаторов делается не на время конфликта в Донбассе (он уже был в разгаре, когда закон о госслужбе приняли, и с того момента не обострился), а вне всяких временных рамок.

Но главное же то, что в данном случае Украина впервые откровенно дезавуировала договоренность с ЕС. Причем сначала получила под ее выполнение деньги (в общей сложности около полутора миллиардов евро), освоила их, а потом отыграла назад.

Да, закон формально не отменен, но из-под его действия выведены наиболее серьезные должности из охваченных им. Если б ЕС не настаивал изначально на таком охвате, то губернаторы, конечно, не попали бы под его действие, или была б сделана оговорка, что на них эта норма будет распространяться, скажем, с 2020 г.

Значит, Киев просто обманул Европу на десятизначную сумму. И хотя пока никакой публичной реакции европейцев на этот шаг нет, но очевидно, что они выскажут свое мнение на саммите «Восточного партнерства» 24 ноября, а то и еще раньше. Так, 15 ноября в Киев прибыл еврокомиссар по региональной политике Йоханнес Хан, который в ходе предыдущего визита, в апреле 2016-го, как раз говорил о необходимости вступления в силу закона о госслужбе для продолжения европейского кредитования.

Ну и совсем бессмысленно предполагать, что Киев получит последний транш на 600 млн. евро. Т. е. ради дополнительного админресурса для своего переизбрания Петр Порошенко пожертвовал этой суммой. Но, разумеется, это только часть ставки на будущие выборы. Ведь раз власть ради них пожертвовала одной из договоренностей с Европой, она может пожертвовать и другими. Безусловно, она не будет намеренно обострять отношения, ибо в отличие от Януковича вектор у нее остался один, но готова и к конфликту, если это ей необходимо.

О кадровых решениях, без которых никак

И поправки к закону о госслужбе очевидно предопределяют обострение и без того острого конфликта в новых правоохранительных, точнее — антикоррупционных, структурах. Европейцы и Запад в целом получают дополнительный аргумент в пользу контроля над украинской властью, следовательно, им еще более необходима реальная независимость Национального антикоррупционного бюро (НАБУ) от президента. А для Порошенко ликвидация этой независимости становится еще нужнее.

Ведь фактически и с конкурсным назначением губернаторов у него сохранялась вертикаль власти, но мороки было несколько больше. Сейчас неудобства устранили, и вертикаль стала еще вертикальнее. Однако возвращение к схеме управления, созданной при Кучме, отнюдь не означает возвращения к ситуации, существовавшей тогда. В то время для спокойной работы чиновнику были необходимы лишь лояльность к президенту и достаточная, с президентской точки зрения, компетентность. А вот наличие ориентированного на Запад НАБУ этого спокойствия не гарантирует.

Сейчас НАБУ оказалось в конфликте с двумя другими антикоррупционными структурами, которые также созданы по западной инициативе, — Специализированной антикоррупционной прокуратурой (САП) и Национальным агентством предотвращения коррупции (НАПК). В них также достаточно сложная процедура утверждения руководства, которая должна гарантировать его независимость.

Но с этим руководством президент нашел общий язык. И нынешний формат конфликта удобен для Порошенко. Когда в августе 2016 г. был пик конфликта между ГПУ и НАБУ, его можно было трактовать как конфликт новых и старых структур, где фактор новизны давал антикоррупционному бюро имиджевое преимущество. Сейчас же ситуация выглядит как борьба одних антикоррупционных реформаторов с другими.

Однако борьба дошла до того, что фронты стали проходить внутри антикоррупционных структур. Так, руководитель Департамента финансового контроля и мониторинга образа жизни чиновников Анна Соломатина 14 ноября заявила, что передала в НАБУ документы по коррупции в агентстве. В тот же день стало известно, что по этим документам еще 10 ноября бюро начало расследование по факту возможного получения служащими НАПК взяток в особо крупных размерах.

Конкретно же речь идет о том, что выводы НАПК о проверке электронных деклараций согласовывались в Администрации Президента с т. н. куратором агентства. Имени его она не называла, но ряд изданий сообщили, что речь идет об Алексее Горащенкове. Озвучивший эту фамилию в своем Фейсбуке Найем уточнил, что получил эту информацию не от Соломатиной. Упомянутый чиновник сейчас является первым замом руководителя Главного департамента стратегического планирования и оперативного обеспечения АП.

Однако вполне возможным казался переход его в скором времени на новую должность. Именно Горащенкова (а не главного военного прокурора Анатолия Матиоса) стали в последние дни называть фаворитом и президентским кандидатом в конкурсе на пост главы Государственного бюро расследований, новой правоохранительной структуры, к которой должно перейти расследование большинства уголовных дел, подведомственных до сих пор Генпрокуратуре.

Конкурс должен был завершиться 16 ноября, но неясно, насколько нынешние разоблачения повлияют на его итог, и появятся ли уже в НАБУ свои соломатины, которые начнут разоблачать руководство этого органа. Но ясно, что ставки в политборьбе будут только повышаться. И объективно новые скандалы — это горючее, которым можно попробовать разжечь вяло тлеющий «михомайдан».

Но еще более важно то, что САП, НАБУ и НАПК всегда рассматривались как три головы одного дракона, которым западные партнеры намереваются выжечь всю украинскую коррупцию (а заодно и держать всех украинских политиков на коротком поводке) и которому «для комплекта» не хватает «четвертой головы» — антикоррупционного суда. Его создание сейчас стало одним из ключевых требований Запада на всех переговорах с Украиной, а также, по совпадению — главное первичное требование «михомайдана» и «еврооптимистов». Однако, видимо, эта идея появилась позднее — в упомянутом меморандуме о кредите ЕС, датированном маем 2015 г. предполагается ежеквартальная отчетность Украины о деятельности именно НАБУ, НАПК и САП, но об антикорруционном суде ничего не сказано.

Такой вот «скандал в благородном семействе», вошедший в ту стадию, в которой стороны обмениваются крайне резкими официальными заявлениями, с использованием далеко не самых дипломатических выражений, и который, очевидно, делает крайне проблематичной работу этих ведомств без кардинальных кадровых решений хотя бы в одном из них. А это в свою очередь — длительный процесс, причем в условиях непослушания, которое все более проявляют украинские власти, и новые руководители могут оказаться еще менее подконтрольными Западу.

Т. о. система давления и управления киевской властью, которую так долго выстраивали (и окончательно не построили) западные партнеры, оказалась полностью разрушенной. Главная функция аниткоррупционной прокуратуры — возбуждение уголовных дел на основании расследований Антикоррупционного бюро. Такое разделение антикоррупционного следствия означает фактический контроль САП над деятельностью НАБУ, а значит, теперь любые действия НАБУ могут быть заблокированы. НАБУ останется только взывать к общественности, что, дескать, САП блокирует разоблачение очередных коррупционеров, не позволяет дать ход собранным доказательствам, несмотря на их неопровержимый характер.

О «Народном фронте», замахнувшемся на полномочия

На этом фоне «фронтовики» провели свой первый за четыре года публичный съезд, решение о котором было принято три недели назад, т. е. де-факто это был чрезвычайный съезд, нужный для того, чтобы подать в информационное пространство определенные месседжи.

Наиболее интересным для наблюдателей было то, что хотя один из главных объектов конфликта «антикоррупцинеров» Аваков не был на первых ролях на съезде, однако было наглядно показано, что партия (точнее — базовая группировка ее лидеров) его поддерживает и «сдавать» не собирается.

Также было продемонстрировано, что НФ сохраняется как сплоченная группировка политиков, занимающих ныне ключевые посты в стране — председатель парламента, глава СНБО, министр внутренних дел. Более того, четко обозначено, что эта группа получила чрезвычайно сильное пополнение — действующего премьера Владимира Гройсмана, активно участвовавшего в работе съезда. Т. о. из по-настоящему ключевых позиций в структуре украинской власти за командой президента, помимо собственно президентского поста, остаются только кресла генпрокурора и главы СБУ.

И главное, продемонстрировано отмежевание этой группировки от президента, что выразилось прежде всего в заявлениях о намерении участвовать в президентских и парламентских выборах, а также о необходимости конституционной реформы.

«Народный фронт» предлагает президенту, нашим партнерам по коалиции и оппозиции сделать большую конституционную реформу, ограничив полномочия президента», — цитирует Антона Геращенко телеканал «112 Украина». В качестве примера он привел модель, которую взяли на вооружение в Германии и Польше: президент является гарантом конституции, но не может вмешиваться в процесс работы исполнительной власти.

Впрочем, никаких официальных резолюций съезд не принял. «Месседжи» на уровне заявлений лидеров и полуофициальных спикеров дают куда больше возможностей для торга. А на данном этапе, скорее всего, являются эдаким троллингом президента, которому дают понять, что с «фронтовиками» нужно жить дружно, интриг против них не плести, к их мнению по различным вопросам прислушиваться.

Стоит отметить два момента.

Первый: скандал в антикоррупционном «семействе» практически лишил Запад основного рычага влияния на Киев, причем на оба крыла украинской власти. Остается только «михомайдан», но все более очевидно, что если он перейдет к по-настоящему активным действиям, перед угрозой власти и Аваков предпримет ответные меры в рамках своих законных полномочий, не особо озираясь на то, что скажет заокеанская «княгиня Марья Алексеевна».

Второй: «Народный фронт» «исторически» являл собой более радикальное, «ястребиное» крыло власти, чем президент, что также в последние дни было подчеркнуто заявлениями его лидеров, особенно обещанием Александра Турчинова: «если будет хоть один намек, что есть сотрудничество, которое усиливает обороноспособность Российской Федерации... арестовывать и расстреливать». А значит, усиление позиций «фронтовиков» значительно усложнит (если не исключит вовсе) принятие каких бы то ни было рекомендаций извне по урегулированию конфликта на Донбассе.

И на этом фоне очередные переговоры Курта Волкера и Владислава Суркова закончились провалом, практически признанным официальными сообщениями обеих сторон. Вот несколько ироничный комментарий Суркова: «Подробно обсудили российскую инициативу по развертыванию сил ООН в Украине. Американские друзья передали свои предложения к нашему проекту резолюции СовБеза — двадцать девять абзацев. Три из них наша делегация сочла приемлемыми. Немного, конечно. Но все-таки три не ноль».

Уважаемые читатели, PDF-версию статьи можно скачать здесь...


Загрузка...

Коллективный депутатский разум

Низкую законодательную активность депутаты Верховной Рады компенсируют социальным...

Новизна существеннее идей

Вы узнаете: о соблазне, который слишком велик, чтобы Западу не воспользоваться им; о...

В стране, где нет «вчера»

Вы узнаете: про попытку слить в имидже Порошенко образы радикала и миротворца; почему...

Мыслепреступления как неизбежное зло и борьба с ним

Почему депутаты голосовали за арест Савченко, и ЕСПЧ в данном случае ей не помощник,...

Чужая — среди своих и чужих

Эпопея с арестом Героя Украины Надежды Савченко развивалась практически полностью в...

Настоящих буйных много

Вы узнаете: почему Савченко не станет новым политическим лидером, что такое...

Загрузка...

Идея роспуска ВР — распад системы или ее...

Вы узнаете: есть ли вероятность назначения досрочных парламентских выборов, что может...

Великое изгнание

Вы узнаете: почему ни одно из западных посольств не осудило депортацию Саакашвили, что...

Трамп «запустил дурочку»

Администрация США ясно дала понять, что она заинтересована в «сдерживании»...

Очередной шаг к коллапсу

Bыборы будут проходить в неслыханной доселе атмосфере, когда еще важнее не то, как...

Комментарии 0
Войдите, чтобы оставить комментарий
Пока пусто

Получить ссылку для клиента
Авторские колонки

Блоги

Маркетгид
Загрузка...
Ошибка